解密印度外交决策机制
唐璐
与其他议会民主政体一样，新德里的外交政策也是由总理和内阁来制定的。当然，在理论上，这种权力必须得到绝大多数议员的支持。印度议会每年对国防和外交预算进行表决，议员们经常就许多相关问题展开辩论，或者要求总理做出解释，然而，议会对外交政策的执行其实并没有发言权。
在印度，外交官、行政官、情报机构、军方人士以及商界都可以参与外交与国防事务决策的制定，但他们所能发挥的影响力却是“此一时，彼一时”。
总理办公室掌控外交
近十年来，随着印度的国际地位不断提高，印度总理正在通过总理办公室(PMO)重新恢复参与制定外交政策的传统。这点在瓦杰帕伊出任总理后表现得最为明显。
来自人民党的瓦杰帕伊不仅熟悉国内政治运作，在出任总理前还曾经担任过外交部长，这使其在外交政策制定中有着得天独厚的优势。瓦杰帕伊执政时期，他首次参照美国模式在总理办公室设立了国家安全顾问一职，并任命对中国情况十分熟悉的前外交官米什拉担任这一要职。2003年，作为首任总理国家安全顾问，米什拉又受命担任了中印边界谈判的印方特别代表。这一时期，瓦杰帕伊通过PMO同时掌握着印度的经济和外交政策。与此同时，印度媒体开始不断指责米什拉插手过多，而印度外交部则抱怨“所有的外交政策都由瓦杰帕伊和米什拉独揽”。
2004年国大党政府上台，被誉为印度“改革之父”的曼莫汉·辛格出任印度总理。在时任外长纳特瓦尔·辛格因故下台期间，辛格还曾亲自担任外长达数月。后来，辛格主导了印美核协议以及印度对华重大政策的制定。2009年5月，国大党在议会选举中大胜，辛格总理连任。纵观辛格的外交政策团队，其中不乏中国问题专家或者“知华派”，例如现任外交部长克里希纳、外交秘书拉奥琪和其前任希夫尚卡尔·梅农、国家安全顾问及中印边界谈判印方特别代表纳拉亚南、财政部长慕克吉、环境与林业国务部长贾伊拉姆·拉梅什，此外，已经获得任命的印度新任驻华大使苏布拉姆尼亚姆·贾伊尚卡尔也将在对华政策中起到至关重要的作用。
安全战略与外交最高决策机构
印度国家安全委员会(NSC)是负责印政治、经济、能源、安全和外交等问题的最高政府机构。印度总理本人担任主席。委员会成员包括总理国家安全顾问、国防部长、外交部长、内政部长、财政部长和计划委员会副主席，等等。
NSC下属三个机构：战略政策小组、国家安全顾问委员会以及由联合情报委员会代表的秘书处。
联合情报委员会主要负责分析和收集来自印度几大情报部门以及陆海空三军的情报信息。
战略政策小组在NSC中最为重要，其成员包括内阁秘书、印度陆海空三军司令、外交秘书、内政秘书、国防秘书、财政秘书、储备银行行长、情报局局长、对外情报局秘书、原子能部科学秘书、空间部秘书以及联合情报委员会主席。
国家安全顾问委员会主要由涉及外交、安全、战略、国防、内部安全以及科技等各门类的专家组成。委员会成员任期2年，每月召集一次会议为国家安全委员会提供长期形势分析和研判。全部委员以及召集人均由总理任命。本届委员会于2008年11月组成，共有包括新闻记者、大学教授、退休外交官和行政官、防务问题专家、高级退役将领等在内的16名成员。其中资历颇深的印度前驻华大使K.S。巴吉帕伊被任命为委员会主席(召集人)。
2009年8月初，针对目前印度战略界对于如何看待“中国威胁”有多种不同的看法，国家安全委员会召集了一次会议。经过讨论，与会者达成一项共识：没有必要把中国作为潜在威胁予以“妖魔化”。中国不是印度的短期威胁，但是对中国的行动要从长期角度来观察。该委员会强调，在未来十年内，印度需要保持7%~8%的经济增长率才能保证成为一个全球经济大国，只有这样才能应付来自中国的挑战。
军方作用比想像的小
印度的军事力量号称“世界第四”。按照一般人的想像，军方一定会在外交政策上具有很大发言权，但事实恰恰相反。在印度政府的决策体制中，虽然包括武器以及战略决策等军事因素仍属于重点考虑对象，但令人惊讶的是，世界上没有哪个大国像印度这样，文官政府在制定外交政策时常常会忽略军方的意见。
就目前而言，印度军方主要是通过国家安全委员会下属的战略政策小组来参与制定外交与安全政策。根据规定，印度陆海空三军司令都是这个小组的法定成员。
情报机构曾为中印关系立下汗马功劳
印度情报机构在外交决策中还是享有一定地位的，特别是对外研究与分析处(R&AW)。与美国的中央情报局一样，它的主要活动领域也是在国外，因此在制定对华政策方面的作用似乎没有任何机构能够替代。
R&AW在英迪拉·甘地执政时期地位尤其显赫。据印度情报专家拉曼回忆，当时R&AW的负责人考尔可以直接向英迪拉·甘地通报信息。不仅如此，考尔还曾经作为她的私人密使飞往北京，向中国领导人传递印度总理对于恢复中印关系的信息。只可惜，就在考尔结束这次访华的两天之后，甘地夫人遇刺身亡。她的儿子拉吉夫·甘地担任总理后，听取了R&AW向他通报的有关考尔那次秘密访华的内容，并要求R&AW继续与中国有关部门保持联系。1988年12月，拉吉夫·甘地正式访华，这次访问被认为是使中印关系走向正常化的具有里程碑意义的事件。由此可见，R&AW在中印关系正常化进程中曾立下汗马功劳。
目前，在R&W的职责范围中，中国无疑是一个很重要的收集情报对象，不过它的行动常常会与印度外交部的工作相抵触。
智库作用受制约
如今印度专门以中国为研究对象的智库只有两个，分别是新德里的中国研究所和金奈的中国政策研究中心。一些印度学者认为，印度外交部不喜欢利用智库，主要是害怕别人分享自己的影响力，因此总是在“以一种怀疑的眼光看待外人”。其实这仅仅是从一个侧面说明，在印度能够真正影响对华政策的智库寥寥无几。
根本原因还在于制度。印度前国家安全顾问委员会主席K。苏布拉姆尼亚姆曾经一针见血地指出，“印度的政治体系完全专注于国内政治，而对国际政治和国际经济却不是那么熟悉，缺乏制度化的长期战略评估，智囊团寥寥无几，而且根本没有开展外交政策研究的大学中心。”
值得一提的是，苏布拉姆尼亚姆本人在推动印度智库影响外交政策方面起到了至关重要的作用。作为当前印度最出色的安全战略问题专家之一，他曾经长期担任新德里国防分析研究所(IDSA)所长。他不仅鼓励学者走出研究所大门去做“相关政策研究”，还打破了印度“严肃学者不为报纸撰稿”的传统——从上个世纪60年代开始便为印度报纸撰写有关国际问题的评论和分析。在苏布拉姆尼亚姆的努力下，如今的IDSA已经成为对印度政府安全和外交政策(包括对华政策)最有影响力的智库。
商界影响外交是新现象
20世纪的最后十年，实施了经济自由化的印度不仅创造了经济奇迹，还涌现出一批不断壮大的私人企业和充满自信的中产阶级。不过，印度商界真正影响外交，还是近几年的事情。
2005年，印度总理辛格在第六届印欧商业联盟峰会上发表演讲时，曾经清楚地阐述了商界在印度外交政策制定中的作用。他的前新闻秘书桑贾亚·巴鲁指出，辛格或许是第一位充分肯定商界对于印度外交政策制定具有重要影响力的印度总理。
最近几年，印度著名商会印度工业联合会(CII)和印度工商联合会(FICCI)以及商业巨头信实公司和塔塔集团，都在通过各种方式影响印度政府的对华外交和经济政策。针对印度对华贸易赤字不断扩大以及所谓中国产品以低价在印度倾销的问题，CII和FICCI等行业组织一直在向印度政府施压，要求它采取严格的反倾销措施。此外，印度商界巨贾还通过它们创建的一些智库展开了对华“二轨外交”。
尼赫鲁家族曾独揽外交大权
印度文官政府从国家独立之初便牢牢掌握着外交决策大权。例如，尼赫鲁本人不仅担任印度首任总理，还一直兼任外交部长，几乎独揽所有外交大权。尼赫鲁的女儿英迪拉·甘地执政时期略有变化，她任命了几位外交部长辅佐其制定外交政策，有时也会听取和依靠几个被誉为“私人智囊团”的专家和文官的建议，然而，长期担任尼赫鲁私人秘书的经历使英迪拉·甘地深受其父外交决策方式的影响，她本人依然掌控着大部分外交政策。这种状况一直延续到她的儿子拉吉夫·甘地执政时期。
但并非所有的印度总理都像尼赫鲁家族成员那样对国际事务抱有浓厚的兴趣，加之能力等方面的限制，他们在决策中的影响力大不相同。德赛、维普·辛格、德维·高达以及钱德拉·谢卡尔等几位前印度总理在外交政策制定方面都只能起到微不足道的作用。比较例外的是1991~1996年担任总理的纳拉辛哈·拉奥，他曾经在英迪拉·甘地内阁中担任过外交部长。在他的领导下，不仅在内阁中设立了国家安全委员会(NSC)，还在议会中设立了多党常务委员会，其中包括外交和国防问题委员会。(作者系新华社世界问题研究中心研究员)
