新京报社论

　　《法制日报》3月19日报道，在今年的承德市人民代表大会上，承德市政府2009年预算报告草案接连被代表打回修改了两次，直到更改了预算才获通过。之所以如此，是因为该市人大代表认为政府“有钱不紧着民众花”，要求财政投入大幅度向民生倾斜，经过反复博弈，政府方面作出妥协，在民生方面大量增加开支，如原来对社保领域的投入为2000万元，后改为4000万元；原来对教师的投入为1000多万元，后改为2000多万元等。最终预算报告才得以“过关”。

　　近年来，随着“公共财政”、“预算监督”等公共意识的崛起，预算监督如何从形式走向实质已成为各级人代会上的焦点议题。而在实践层面，预算信息不断公开、预算监督范围不断扩大等变迁，也见证了人大预算监督由虚变实的改革努力。不过，迄今为止，人大代表对于政府预算大多止于口头批评，罕有将预算方案打回修改的先例。

　　事实上，如果公共财政制度较为完善，政府预算方案经民意机关审查后，大多已是面目全非。如今，终于见到这种更改政府预算的监督效应，尽管只是发轫于地方人大的一个孤例，但我们有理由期待，这或许是人大预算监督走向实质的历史性拐点。

　　承德的破冰之举得益于当地人大监督政府的行权意识，也得益于人大代表仗义执言的履职勇气。通过更改政府预算，承德市大幅增加了有益民生的投入，而政府开支则大大压缩，如仅政府采购费用就减少了7000多万元。

　　公共财政向公共利益和纳税人利益倾斜，同时有效控制政府浪费、逐利乃至腐败的空间，事实上也是预算监督理应追求的价值目标。

　　人大监督的承德经验值得肯定，但也要看到，在敢于监督、勇于监督的同时，如何善于监督、深入监督进而提升预算监督质量，仍然有待探索。比如，尽管此次承德的人大代表两次退回了政府的预算方案，但大多局限于“投入太少”之类的抽象化、直觉性质疑，而没有提出专业化、建设性的调整方案，最终的预算方案依然是政府“自我修改”的结果。各项财政资金安排是否尽可能做到了合情合理，社保、教育等民生领域的投入有无进一步增加的可能，政府用支有无进一步压缩的可能等等，依然不清晰。

　　因此，人大预算监督应进一步向主动监督、专业监督转型。比如，根据现行的宪政和人大制度设计，人大代表联名、人大专门委员会等可以提出预算修正案，这是对政府预算进行主动监督的有效方式。倘若人大能不断提出预算修正案，根据情势变化、民生所需时时对政府预算作出更改，当能发挥常态性、跟踪性的监督效应，其监督效能显然远远高于政府限于一时的“自我修改”。遗憾的是，这项权力在实践中从未有效激活。2003年，广东人大11位代表曾联名提出过预算修正案，却因种种原因未列入大会议程。而上海市闵行区人大尽管在今年人代会召开前发布了提出预算修正案的具体办法，亦没有代表行使这项权力。

　　当然，这种权力流失既与缺乏更有力的制度保障有关，也与人大代表的专业素养不足有关。要改变这样的局面，涉及许多深层次的改革。比如，对人大代表进行必要的预算知识培训；招募专业的预算专家组成人大的智囊团，为人大代表提供更为充分、专业的论证报告和参考意见；政府邀请人大代表提前介入财政预算编制，等等。而所有这些，都有赖于制度化的保障。

　　今年全国人代会上，4万亿公共资金的监督问题受到了代表们的高度关注，这是推动人大预算监督，并由此从形式走向实质的的一个历史契机。我们期待，能出现更多的“承德式”预算更改，而由此演练的人大预算监督的种种实质性进步，亦能成为公共政治生活中的民主常态。