地方政府性债务管理与风险控制
刘尚希：地方政府性债务的风险控制要有系统思维
编者按：当前，地方政府性债务给国家财政和经济安全带来了严峻而紧迫的挑战。据国家审计署2011年6月27日发布的报告显示，截至2010年底，全国省、市、县三级地方政府性债务余额共计107174.91亿元。在未来三年里，地方政府性债务将进入偿还高峰期。如何加强地方政府性债务管理、防范与化解地方政府性债务风险，成为摆在政策制定者与理论工作者面前的重大课题。
从国家审计署发布的2011年第35号报告来看，全国地方政府性债务总规模为10.7万亿元，其中政府的直接债务为6.7万亿元，其他的4万亿元为或有债务。从整体来看，地方政府性债务的当前风险是可控的，并未发生地方政府性债务危机。
地方政府性债务风险现在可控，但不等于未来风险可控，更不等于未来绝对不会发生危机。未来是不确定的，要防范地方债务危机，必须有动态的系统性思维，彻底抛弃静止、片面的债务风险观。
近两年，地方政府性债务增长较快，债务规模比以前大，有观点就认为风险增大了；那么，如果相反，地方政府性债务规模缩小了，是否就可以认为其风险缩小了呢？其答案是不确定的。单纯以静态的债务规模本身的大小来判断其风险，是一种直观的、却不合逻辑的认识，这很容易造成误判，要么夸大风险，要么缩小风险。无论是夸大还是缩小，这本身都会带来新的风险。夸大风险，甚至误以为发生危机，就会导致市场恐慌，甚至引发国际社会对我国经济走向形成负面的评价；同样，若是缩小风险，就会导致风险在不知不觉中不断累积，最终酿成危机。
政府属于公共主体，与属于市场主体的企业债务相比，其性质是不同的。企业债务是基本确定的，只是承担法定的责任和义务。而政府与企业不同，其债务是不确定的，不仅要承担法定的责任和义务，而且还要承担社会推定的责任和义务。从债务矩阵来看，企业承担的债务只有两类：法定的直接债务和法定的或有债务；而政府承担的债务却有四类，还要加上两类：推定的直接债务和推定的或有债务。而后两类债务并未记录在会计账目上，只有到了发生的那一天才能知道，因而是不确定的，例如对引发公共风险的机构进行救援。因此，与企业比较，政府债务具有很大的不确定性，其风险控制很难临摹企业债务的风险控制方法。如果只是根据账目上已有记录来控制债务风险，则可能导致严重的风险敞口，使政府债务风险失控。这对地方来说尤其如此。
为此，地方政府性债务风险的控制，从方法论来看，有两个要点：一是要认清地方政府性债务的性质，其风险控制的视野必须超越地方政府性债务的会计记录；二是要认清地方政府性债务只是地方经济社会系统中的一个要素，不能孤立地观察和评判，债务风险控制的视野必须超越债务本身。具体来说，有以下几个方面。
一是地方公共风险的控制。从理论上说，地方政府性债务都缘于地方公共风险，否则，就不会产生债务。近两年地方债务增长很快，是源于国际金融危机对我国的冲击。地方政府债务融资，无论用于公共设施建设，还是环境治理和生态建设，或者是保障房的建设，都是因为经济、社会或自然领域公共风险的存在。地方债务规模与地方公共风险是成正比的关系，尤其是对于具有很大不确定性的推定债务，往往是公共风险迫使地方政府不得不事后买单形成的。只有真正控制了地方公共风险，才能控制住地方政府性债务风险。
二是使地方政府性债务与地方经济增长形成良性循环。风险是面向未来的。控制地方政府性债务风险，关键是控制债务增量带来的风险。而债务增量的风险不只是限于微观层面有无现金流，或者有没有偿债的资金来源，更重要的是债务与经济增长是否形成良性循环。如果新增债务有助于增强经济增长的后劲，而经济增长的强劲又为地方政府财源和财力提供了基础和保证，那么，从整体来看，地方政府性债务风险就会趋于收敛。这类债务可以称之为“良性债务”。如果出现相反的情况，债不少，钱花了，而经济增长后劲没有增强，那么，地方政府性债务风险就会扩散。这类债务可以称之为“恶性债务”。地方政府良性债务占比高，则风险预后趋好；否则，风险状况就会恶化。
三是调整地方政府的资产与负债的匹配状况，使之更加优化。这包括两个方面：资产与负债的总量匹配；资产与负债的结构匹配。从我国的公共产权制度来观察，地方政府的资产负债总量的匹配状况良好，即从总账来看，地方政府不是净负债，而是净资产，即资产总量大于负债总量。但从资产与负债的结构匹配状况来分析，不能过于乐观，仍不能排除有的地方出现债务违约的情形。审计署的债务报告只是确认了债务方面，而资产方面的总量与结构、存量与增量仍有待于弄清楚。这是控制地方政府性债务风险的一个重要条件。
四是建立健全地方财政风险的管理框架，并把债务风险纳入这个整体框架之中，避免碎片化管理。在风险日益增多的现代社会，政府财政风险管理框架的建立是十分必要的，这包括经济风险、社会风险、自然风险、金融风险、外部风险等多个方面引发和形成的政府财政责任，债务风险只是其中的一部分，而债务风险实际上又和其他各种公共风险紧密地联系在一起，在一定条件下相互转化，因此必须从整体来考虑。
五是要明晰各个风险责任主体及其责任。风险管理涉及多个环节，是一个系统性的问题，必须把各个环节的责任放到整体之中来加以明确并制度化。例如，融资、投资、建设、管理等各个环节的责任主体要清晰；政府各个部门、政府各个部门与投融资公司、投融资公司内部各个方面的责任也都需要明确。
六是提高地方政府债务融资的透明度。透明是最好的、最有效的风险监控方式。政府性债务信息包括种类、期限、本息等公开只是一方面，还应当包括地方政府融资的短期、中期、长期规划，并形成约束，避免地方政府融资的随意性；债务融资的方式，如直接融资或间接融资、以直接债务方式融资或者以或有债务方式融资等；债务资金的使用以及债务的偿还等，实现全过程及其各个环节的透明。
(作者单位：财政部财政科学研究所)
化解地方政府债务风险的政策建议
改革开放以来，伴随我国体制、政策、管理层面的深入变革和不断发展，地方政府多年以来累积了大量的债务，并呈现出不断扩张的态势，引起了社会各界的高度关注。据2011年6月27日国家审计署发布的审计结果显示，截至2010年底，全国地方政府性债务余额达到了107174.91亿元。若地方政府债务风险不能得到积极和及时的控制和化解，则将会向中央财政转嫁，进而会严重威胁社会稳定和国民经济的可持续发展。为化解和防范我国地方政府债务风险，现提出以下建议。
变“堵”为“疏”，允许地方政府有条件地发债。实践证明，光靠“堵”不能解决地方政府负债的问题。地方政府债务只有置于阳光之下，处在政府的掌控之中，才能对其进行风险控制。综观国际先进经验和历史长河，允许地方政府发债将是大势所趋。但基于中国的特殊国情，首先，我国放开地方政府发债应采用渐进方式。可以先修订《预算法》和《担保法》中有关地方政府融资的相关条款，使地方政府发债合法化，从而赋予地方政府真正意义上的信用主体资格；然后，对部分不超过政府债务预警线且财力较好的地方政府，应允许其在中央财政严格审批和监管下，逐步开放地方债券市场并发行一定数量的债券，从而有效地制约当前地方政府预算的软约束。其次，我国现行中央集权制的政体使中央政府对地方政府的债务风险依然存在连带处置责任，不可能像联邦国家那样允许地方政府破产。因此，我国地方政府发债应该是有限制、有条件地在中央政府控制范围下进行。基于日本与我国相近的财税体制，可以考虑借鉴日本对地方政府债务发行实行计划管理的做法，由中央政府编制地方政府发债计划(包括发行总额、用途、各种发行方式的发债额)并由地方政府参照执行，同时中央还应拥有地方政府债券发行的批准权和审核权，并将通过发债所形成的资金限定在市场失灵的领域内，如促进民生的公共服务和基础设施建设上。
追根溯源，有效控制地方政府负债冲动。地方政府负债冲动，加之政府信用幻觉的存在，是地方政府债务不断膨胀的重要推力。而造成地方政府负债冲动的根本原因在于盲目追求经济指标的政绩考评机制。因此，建立科学的政绩考评机制能够从源头上控制地方政府债务的需求。政绩考评机制应以科学发展观为指导，将中长期政绩和短期政绩、显性政绩和隐性政绩、经济性政绩和非经济性政绩、局部性政绩评价与全局性政绩评价相结合，立足全局与长远、国家与人民的根本利益，破除对经济指标的盲目崇拜和追求。此外，应按照服务型政府要求，建立政府公共服务绩效评价机制和效果反馈机制，把居民收入增长率、中小学入学率、社会保障覆盖率、失业率、刑事案件发案数、重大事故发生率、城乡人均公共绿地覆盖面积、公共文化设施数量、环境污染指标等体现公共服务质量和社会发展的重要指标纳入政府绩效考核范围，将政府职能切实转变到为社会提供基本的公共产品和公共服务上来。
深化改革，强化地方政府债务风险管理。强化地方政府债务风险管理主要从四方面着手。首先，要尽快建立一套全国规范统一的债务管理机制和制度体系，规范地方政府行为，并建立起切实有效、具有可操作性的地方政府债务规模管理和风险预警机制。其次，依据国发〔2010〕19号文的指导思路，研究将地方政府债务收支纳入预算管理。值得注意的是，把地方政府债务纳入预算管理的实质不仅是简单地在预算中反映地方政府债务的信息，而是将可能存在的各种类型的债务风险项目清算编目，单独编制地方政府债务子预算，使地方政府债务的负担状况、还本付息情况、债务总额等透明化；还应该明确地方政府债务对其资产负债状况和风险的影响，并据此进行公共资源的有效配置和起到政府债务决策的约束作用。再次，考虑对现行地方单式预算进行改革，编制复式预算，并将其纳入复式预算体系，使地方政府债务管理走上规范化、法制化、科学化的轨道。最后，还要明确负债主体。以财力为主要还款来源的债务应统一由财政部门进行举借和偿还，实行债务归口管理。
坚定不移，继续规范和清理地方融资平台。我国政府已意识到地方融资平台的潜在风险，近年来频频发文进行整治。如国发〔2010〕19号文以及四部委联合发布的《关于贯彻〈国务院关于加强地方政府融资平台公司管理有关问题的通知〉相关事项的通知》。地方融资平台的问题根源不在于平台本身，而在于规范不力。在目前地方融资渠道尚不顺畅、手段单一的情况下，地方融资平台仍然还有存在的必要。下一阶段，我国应进一步加大对地方政府融资平台的清理和规范力度。首先，针对现有地方政府融资平台定位过宽的问题，要制定全国统一标准，将地方融资平台限定在基础设施建设等公益性领域。其次，将包括区县一级还款能力明显不足的融资平台纳入重点风险控制的范围，监控的内容包括还款来源、资本金状况、抵押担保规范程度、资金流向、地方政府财政风险等。再次，针对现有地方政府融资平台数量过多的问题，要对其进行重组、收缩，制定不同的规范和清理方案，对于承担公益性事业、项目收入不足以清偿贷款的，应进一步落实其还款的来源和责任；对于收益较高、能够清偿贷款的项目可尝试将其与地方政府分离，消除政府对融资平台的行政干预，进行完全市场化的运作，弱化融资平台的政府信用，强化其企业信用，建立产权明晰、政企分开的现代企业制度。
解放思想，充分利用民间资本缓解支出压力。我国经过了30多年的改革开放，民间已经积累了大量的货币资本，在形成多元化投资渠道的目标下，应通过引导民间资本来缓解地方政府的支出压力。在引入民间资本方面，可以考虑从构建多层次的融资平台着手。将融资平台按收益性质分为营利性、准公益性和公益性三类，对于营利性融资平台可以采取完全市场化的融资模式。对于准公益性融资平台，可以考虑应用BOT、BT等方式让更多的民间资本进入地方公共工程建设领域，如轨道交通、污水处理等，并采取政府与社会力量合作型的融资模式。但公共工程是公众普遍受益的公共性产品，引入民间资本进行公共工程建设，政府还必须对其进行严格的监管和约束，保证公共产品提供的质量。对于公益性融资平台则应该由政府部门承担。此外，还应充分利用和发挥“城投债”作为相对标准化的债务性融资工具的优势，进一步引导其发展，以改变以银行贷款为主的融资格局，从而降低金融风险，实行制度化、规范化的地方政府债券融资模式。
(作者单位：中国人民大学公共管理学院)
地方政府债务管理四种政策工具
从理论上说，地方政府债务是由财政收支缺口产生的，但收支缺口反过来是地方政府根据举债约束和上级资助的激励进行选择的结果。为了对地方政府债务形成有效管理，使其在财政分权制度下尽可能地为地方公共财政起到良性的推动作用，市场约束、中央直接控制、规则管理和协商管理成为各国对地方政府债务进行管理的基本政策工具。
市场约束。在发达的市场经济中，资本市场本身就会对地方政府的借债行为形成约束。地方政府为了在借贷市场上树立良好的融资信誉，会主动对自己进行财务约束。不过，市场约束要能够产生效果，需要一些相应的制度基础。首先，国内的金融市场必须是自由、开放和完善的，政府无法通过对金融中介的管制或者干预把自己置于借款人的优先地位。其次，地方政府的未偿付贷款和偿款能力等信息必须及时对投资者公开。再次，中央政府能够以可信的方式表明其不会在地方政府濒临破产时进行援助的立场。最后，地方政府能够有专门的部门负责从市场信息到借款政策的传导。
行政控制。在一些国家，中央政府会直接对地方政府的借款实行控制。例如，对地方政府按年度(或更短的时间窗口)进行借款总额控制(立陶宛)；禁止地方政府对外借款(墨西哥)；对地方政府的借款进行审查和监督(印度、玻利维亚)；地方政府的借款先由中央政府集中进行，然后再向各级政府转借(拉脱维亚、印度尼西亚)。但这种严格管理的实际效果可能并不尽如人意。如果地方政府的预算支出得到了中央的支持，那么实际上中央就为地方提供了隐形的财政担保，会引发预算软约束问题。如果地方政府财政支出决策还有一定的自主性，这一问题就会更加严重。此外，地方政府还可能为了使投资项目和借款申请顺利通过，选择最容易受中央青睐的项目，而不是根据投资回报和项目风险进行选择。中央与地方政府的信息不对称问题也是中央直接控制地方借款不能起到良好效果的又一原因。
规则管理。规则管理的指标包括地方财政赤字上限(西班牙)、地方政府偿债能力指数(日本)、地方债务累积上限(匈牙利)、地方公共支出水平(德国)等。一方面，由于规则管理更加清晰、透明、方便操作且易于投资者掌握，可以降低预算软约束的消极影响。但另一方面，规则管理缺乏灵活变通的空间。如在经济遭遇外部冲击时，难以通过财政政策来缓解经济下滑、失业上升等困难。此外，如果规则管理只是针对总体的预算平衡，地方政府为了保持预算平衡，可能会将财政支出在经常性支出和资本性支出之间进行转移，导致其中某项支出不足引起财政结构方面的一定失衡。而如果没有考虑到预算外项目或者具有半政府性质的单位(如地方的国有企业)，那么地方负债可能会从预算内转移到预算外并逐渐积累。
协商管理。这种模式存在于澳大利亚和一些欧洲国家，是对其他几种模式的折中。中央政府和地方政府会就地方债务问题进行持续的协商讨论，通过讨论促使地方政府把地方经济自身发展和国家整体的宏观经济稳定都纳入考量，同时也为针对不同地区作出区别规定留出了一定空间。通过组织各层级的政府对话，可以更有效地实现宏观经济稳定，同时又能保持一定的灵活性以应对外部冲击。然而在操作不当时，也可能削弱中央政府的权威，造成地方政府的预算软约束。
需要特别指出的是，在中国这样的转型经济中推动地方政府债务融资的可持续发展，不仅需要考虑财政管理的技术性因素，包括对宏观经济的把握，健全的法律法规，对地方政府运用复杂金融衍生工具的限制，会计、审计和财务信息披露规范和标准的引入，专业的财政制度和指标体系的建设等；更重要的是那些影响地方债务融资发展的“软”因素——政策制定者、财务管理者、投资者和普通居民等，对于地方政府债务问题所持的态度。特别是在2007—2008年的次贷危机发生之后，转型经济体比工业国家所受的冲击更大，社会各方面对于地方政府进入金融市场可能会持更加谨慎的态度。
(作者单位：中央财经大学财税研究所)
发展海洋经济 维护海洋权益
近日，国务院正式批准实施《广东海洋经济综合试验区发展规划》，这是今年继《山东半岛蓝色经济区发展规划》和《浙江海洋经济发展示范区规划》之后，又一个国家级战略层面的海洋经济发展规划。专家认为，自海洋经济提升到国家战略地位之后，中国的渤海、黄海、东海和南海将通过这3个试验区连成一片，形成以海洋经济为基础的沿海大城市群。
发展海洋经济掌握未来主动权
据国家海洋局3月公布的《2010年中国海洋经济统计公报》显示，2010年我国海洋生产总值为38439亿元，比2009年增长了12.8%，海洋生产总值占国内生产总值的9.7%，并呈增长趋势，显示出海洋资源的巨大潜力。
在陆地资源日益短缺的今天，加快发展海洋经济，已成为全球的共识。早在2001年，联合国就将21世纪定义为“海洋世纪”，各国政府也都开启新的发展战略，高度重视海洋。
厦门大学海洋政策与法律中心副主任朱晓勤表示，海洋中的丰富资源可为人类资源短缺提供巨大的物质支撑，在开发时所形成的各种海洋产业也可带动区域经济发展。
谁占据海洋发展优势，谁就将在日趋激烈的国际竞争中掌握发展的主动权。
“发展海洋经济对于保障我国海洋主权也起到一定的作用。”上海社会科学院城市化发展研究中心主任郁鸿胜表示，中国要维护国家海洋主权和利益，应该将本国可以利用的海域先利用起来，然后以中国内部的发展实力为基础，争取海洋话语权，并最终保证中国的海洋国家利益。