杭州创新：谁是给力者？

　　■本刊记者 周  江

　　“如何科学评价政府创新的成效？”12月4日在“2010杭州政府创新实践与展望”研讨会上，中央党校党建教研部主任王长江抛给参会嘉宾一个问题。

　　王长江提供的答案有三重标准，一是看能否解决问题；二是看有没有形成相应的体制机制，并与其他体制机制形成一个稳定、有机的系统；三是看有没有形成足够的运行这些新的体制机制的动力。

　　诚然，从这三个角度判断，杭州的政府创新是成功的。

　　杭州政府创新行为是以满足老百姓的公共服务为“起点”；将政府综合考评作为创新系统的“支撑点”；以考评促创新，则是整个政府创新的最大亮点，正是此亮点给予了杭州源源不断的创新动力。

　　“起点、支撑点、亮点”可以将杭州推到地方政府创新的舞台中央，但是政府创新不是一个秀场，寻求的应当是一种相对固化的常态。经过梳理，记者欣然发现，5年创新之路，杭州保持“常态运行”的创新项目达242个，占项目总数的78.57%；已停止运行的项目仅有8个，占项目总数的2.6%。

　　杭州5年的创新之路，给力者究竟是谁？

　　民意领跑政府

　　浙江大学社会科学学部副主任余逊达认为，很多政府口口声声要创新，但是政府应该干什么，能够干什么并不清楚；政府创新在价值上必须坚持公民导向，借助于各种各样现代工具，更好地回应民意。

　　而现代工具与回应民意之间的交集区正是杭州政府创新的活跃地带。2007年，根据市民查询住房公积金、医保等公共服务信息不便的情况，杭州市委办公厅提出“市民邮箱”的创新目标，通过为市民免费赠送市民邮箱，拓展市民邮箱综合服务功能，增加杭州住房公积金对账、医保对帐、交通违法通知等13项公共信息服务。

　　政府将公共服务信息第一时间送到市民手中，截至目前，“市民邮箱”拥有用户26.5万余户，发送各类公共服务信息269.2万余件。

　　与此相同，杭州公积金管理中心创新业务模式实行公积金还贷提取网上支付业务，向符合还贷提取条件的职工提供“一次申请授权、按月自动转账”业务。

　　杭州市政府为何能如此清晰定位出民意的所在？

　　将时间的钟摆倒退至2002年。杭州市通过综合考评的社会评价，每年向社会各界征集各类意见建议1万多条。当市政府在对社会评价意见进行整理分析时，梳理出社会各界广泛关注的7个热点难点民生问题。由此杭州在全国率先开展了以改善民生为重点的“破七难”工作，并使“破七难”成为杭州关注和改善民生的代名词。

　　“破七难”一共持续了5年，发现新难题也同样需要破旧立新。

　　2007年杭州市政府通过对社会评价意见的梳理分析，陆续发现人民群众关注度较高的食品药品安全、生态环境保护、物价、安全生产监管等新问题，相关部门及时将这些问题纳入“七难”，形成了“7+X”的“破七难”新框架，也实现了“破七难”工作的与时俱进。

　　由此可见通过综合考评“评价—整改—反馈”机制，进一步推动了“破七难”工作的深入，同时也更为符合民意。

　　不仅是“7+X”模式定位了民意所在，2006年，杭州首次把创新目标绩效评估纳入市直单位综合考评，此后，“金点子”不断冒出来。这4年来，杭州申报的创新创优项目达308个。在308个创新项目中，“公共服务”类和“社会管理”类项目所占比重达58.4%，充分反映了杭州市政府创新工作的“公民导向”。

　　中央编译局研究员杨雪冬告诉《决策》，杭州政府的创新主要集中在政府公共服务、改善民生方面，2008年5月推行的公共自行车的创新举措，就是为了满足市民出行需求的政府精细化管理。

　　民意是创新的目标，民意更是创新的源泉。杭州市政府通过公民参与，涌现了诸如“生活品质”、“城市更新”、“联乡结村”、“权力阳光”、“两轮推荐两轮票决”、“文化创意产业体系化发展”等一大批优秀创新成果。

　　杭州让民意领跑政府的脚步并没有停歇，2008年为推进政府民主决策、科学决策，杭州市委办公厅提出《推进民主决策，打造阳光政府，构建杭州市政府“开放式决策”运行机制》的创新目标。

　　经过目标设定，杭州开放市政府常务会议、推行政府三大报告社会公示制度、建立政府决策事前公示制度。除此，在提高政府公信力的同时，降低政务公开和政府决策的成本，该创新项目2009年荣获“第五届中国地方政府创新奖”。

　　寻找杭州的“堡垒”

　　荣誉难求，坚持更为可贵。如果经不起时间的考验，任何荣誉都只能成为短暂的历史碎片。

　　“政府创新如果不坚持，不咬牙挺住，很容易淹没并消失。政府创新需要有一个如同堡垒一样的机制，使其固化，变成正式制度，否则就如星星之火，一吹熄灭。”北京大学政府管理与政治发展研究所研究员燕继荣告诉《决策》。

　　在他眼里，坚持远比新锐更为珍贵，地方政府的创新最为难得的是寻求一个“堡垒”。

　　而“考评办”无疑就是杭州政府创新的一座“堡垒”。2006年8月杭州市委为进一步理顺体制，加强综合考评事项的管理，组建正局级单位——杭州市综合考评委员会办公室。

　　杭州市考评办主要负责全市综合考评、效能建设等工作，协调、管理各类工作检查、评比、考核事项。市考评办的建立，标志着杭州综合考评走向制度化、规范化、专业化。

　　有了“考评办”的指挥，杭州政府的创新项目也有了标准化“诞生方式”。

　　在杭州，想要成为一个标准化创新项目，要经历“三大环节”，首先是“立项环节”，由各单位自愿申报，绩效评估专家对创新项目的合法性、必要性、可行性、突破性和预期性进行立项评审，

　　立项之后是评估环节，由绩效评估专家对创新项目实施情况进行评估，这是创新创优目标绩效考核的核心环节。

　　最后是跟踪环节，对已完成绩效考核的创新项目，定期进行跟踪，了解运行状态、完善情况和主要成效，确保务实创新。

　　“三个环节”环环相扣，使杭州市形成了有效的创新激励机制，让政府部门从“要我创新”变为“我要创新”。

　　“考评办”，这个独特的平台在政府创新中作用究竟有多大？

　　全国政治学会、行政管理学会副会长王浦劬认为，杭州市政府创新，一开始是一些做法和手段，后来进一步体现为政策创新，目前因为考评办的成熟正在趋向或者是凝集为机制性创新。

　　这种机制性创新，是公共权力对社会有效、优效治理，人民民主和公民权利这两者双边的平衡、提升、包容、融合并逐步趋向于机制化。

　　不仅如此，考评办还解决了“割据创新”的矛盾。

　　杭州市委副秘书长、杭州市综合考评委员会办公室主任伍彬认为，部门之间和地区之间各自为政，自主申报创新项目，如果缺乏沟通，很可能造成资源的浪费，不利于政府整体绩效的提升。

　　在伍彬眼里“杭州考评办”这座堡垒的“战略意义”是站在全市公共利益的高度，超越部门和地区利益，进行全局性的统筹规划，为政府创新提供引导服务。

　　一把标尺

　　杭州市以综合考评为平台，建立了常态化的政府创新管理工作机制。通过这种制度创新，为政府创新工作持续深入地开展提供了强有力的制度保障。

　　而只有付出没有回报的创新难逃穷途末路的境遇。因为每一项政府创新都要耗费一定的财力物力，都要有一把衡量投入产出的绩效标尺。

　　唯有一把能衡量付出和回报的标尺，才能支撑改革的前进。杭州的标尺又在哪里？

　　资料显示，杭州市在关注创新突破的同时，将创新项目的成本投入和资源的使用，投入产出比、直接受益面、社会影响程度等内容纳入评估范畴，注重结果的绩效导向。

　　在推动政府创新的过程中，杭州市非常关注创新项目的社会效益和生命力。在创新项目的立项中，确保创新成果运用的可持续性。在创新项目的考核中，注重进行成本核算，评价投入与产出比，分析创新成果的实际效用。

　　调查数据显示，杭州常态运行的创新项目达242个，占项目总数的78.57%，这些创新项目的实践成果已固化在部门日常业务工作中，有效促进部门工作绩效的改进。

　　而杭州市从2006年综合考评增设了创新目标以来，通过开展创新创优的绩效考核，绩效管理的理念已渗透到杭州市各级各部门行政管理之中，有效地促进了机关作风转变、效能提升。

　　对于杭州市政府创新的持续动力，清华大学政治学系教授景跃进的观点是：在杭州，转动政府创新的枢纽是综合考评。这种考评方式从最初的单纯的政府内部的目标考核转变为一种包括听取公众意见在内的综合考评，其中关键的变化是引进了社会评价。

　　社会评价为杭州考评机制带来了活力，改变了整个政府运行过程，改变了政府与民众的关系。这股持续的动力已经远远超出了评估的范畴。

　　景跃进教授认为，杭州从来没有提政治体制改革，杭州的政府创新是从考评引发出来的，实际上是摸着石头过河，但它为中国的政治体制转型，确实提供了一些有益的经验。

　　杭州的经验究竟是什么？

　　诚然，是800多万杭州市民，800多万人汇集的民意是政府创新的源泉；是杭州市综合考评委员会办公室，它是保护政府创新的坚固“堡垒”；是精细的绩效考核和民主的社会评价，他给政府创新提供持久的动力……这一切的一切都是杭州政府创新不可或缺的给力者。

　　2011地方政府创新趋势

　　■本刊记者  贺海峰

　　肯定会有实质性的动作

　　《决策》：请您对2011年地方政府创新趋势作出一个总体判断，可以用三两句话进行概括。

　　刘峰：在创新活力方面，我持比较乐观的态度。因为我们应对金融危机已经取得比较明显的成绩，2011年又是“十二五”的开局之年，更适于创新。我可以肯定地说，地方政府肯定有比较大的活力，尤其是全国，在转变经济发展方式等方面，会有实质性的动作。

　　杨雪冬：有的学者认为创新动力不足，更多是从干部人事管理体制出发，这种体制自上而下，控制得很严，维稳任务重。我个人不太认可这种判断，我认为动力在不断累积，不断增强，一些年轻官员进入新的岗位，迫切希望做事，同时社会有这么多需求，创新动力应该是越来越足。我是稍微乐观一些。

　　《决策》：那么，地方政府创新动力到底源自哪些方面呢？

　　燕继荣：一是中央的推动力。比如提出服务型政府、以人为本、权为民所用。这些大的目标通过文件、文献或者领导讲话表述出来，对地方政府是鼓励、鞭策、引导。上面调子低了，下面可以也跟着收一收，也受影响。二是地方官员的推动力。出于政绩、责任感的考虑。三是民众的压力。要求解决现实问题，民生、公共服务、社会福利保障这些方面。民众的需求也会成为地方政府创新的一种压力。四是媒体、学界的评论、分析、论述，也构成一种力量。四种力量，可以分析阻力在什么地方，动力在什么地方，创新的劲头足还是不足，都可以从这几个方面考虑。因为几方面力量在博弈，看力量的消长，可以分析好多问题。总体上看，2011年政府创新动力应该不低。

　　薛澜：首先是压力，地方政府面临的各种压力是创新的动力，四平八稳很难创新。兄弟省份都已经发展得非常好，我这地方还很落后，它就有某种压力。或者周围都很安宁，我这里老是出问题等等。这种压力既可能来自上面，也可能来自下面。

　　第二，要有创新资源。这种资源有两种，一种是物质资源，比如广东、江浙比较富裕，有更多的资源投向公共服务。当然这也不是唯一的，还有一种是社会资源，也叫“社会资本”，对政府创新也非常重要。地方政府的公信力是一种非常难得的宝贵资源，凡是创新比较好的政府，在当地公众中具有相当的威信。

　　第三，是学习。现在各级政府官员的学习热情和力度前所未有，学习党建理论和公共管理、发展经济、社会管理等等。还有就是在大学系统地学习，获得MPA学位等。此外，官员们在学习中通过彼此之间的沟通，也可以学到很多新的东西。还有地方政府派官员到国外学习MPA，获得国际视野和新知识、新技能。

　　刘峰：政府创新是一个三维机制。一是动力机制，又叫激励机制。让创新的人有名、有利、有地位、有好处，不管他是官员还是老百姓，这是一个关键的问题。二是保健机制，广义的叫社会保障制度。给你足够的里子、面子、安全感，尤其包括法律的救济、权利的救济。三是约束机制。三者一定要突出“激励”。当然，激励的前提是保健。突出一个，兼顾两个，三合一。三者结合得越好，动力机制越持久越有效。

　　激励本身又包括“激”和“励”。创新，事前要激发，比如说政府的号召、刺激、引导，这是“激”；“激”完了之后，比如政府主官做出成绩，老百姓给他口碑，给他拥护，作为上级，应该给他提拔，给他荣誉，这叫“励”。这样原来的正确行为就会再次发生、重复发生，正强化。所以，激励是“激”和“励”的一致，这才有动力机制。“激”的时候要考虑整体、考虑方向；“励”要根据老百姓的拥护、根据你的成就及时“励”。这个“励”又包括精神的、荣誉的，要有力度，激励的力度。刚才是三合一，这是两合一，否则讲什么动力机制啊？

　　社会改革将成热点

　　《决策》：在您看来，2011年，地方政府创新面临哪些挑战？地方公共决策呈现出的突出问题又有哪些？

　　杨雪冬：挑战很多。一个是可持续性的挑战。还有一个是越来越重要的问题，很多所谓创新和整个制度的关系需要重新去考虑，一些创新对某一地是有好处的，但是对整体制度来说却没有什么好处。因为这个创新如果出来以后，上级不批准就会出现矛盾和冲突，如果理由是坚持现有制度的，可能对下级积极性是很大挫伤，最典型的例子就是步云的选举。这是个别创新和整个制度的耦合是一个很大挑战。这也导致了部分领域创新动力不足。

　　现在每个人都是自己的新闻发言人。这使得很多的公共决策变成公共事件，这是一个最大的变化，变成全国关注的事件后，再回馈到地方。从一般意义上，这种挑战是正常的、合理的。媒体的状态就反映了社会的状态，社会是分化的不均衡的，媒体意见表达也是分化和不均衡的，对公共事件没有客观的讨论，几乎全部是一边倒。因为转型社会各种矛盾凸显出来，不是以一种理性的东西去判断，而是带有一种情绪。例如微博，如果不尖锐就不会有人去看。某种意义上有民粹主义倾向。所以，致使地方政府更不敢公开信息了。这样会导致决策流产或者被扭曲，决策的科学化和民主化有时候是有冲突的。

　　《决策》：2011年是“十二五”规划起始年，这样一个契机会不会让地方涌现出更过的政府创新出来？

　　何增科：地方政府创新的重点主要还是围绕改善民生，提供优质高效公共服务，创新社会管理体制，促进公民权利均等化，增强社会活力。从创新层级上来说，政府创新层级在往上延伸，像计划单列市、省辖市、副省级城市甚至省一级创新日益活跃，以前我们看到的大多是县一级创新比较活跃。另外，地方政府创新活跃的地区，彼此之间还有竞争，存在相互竞争的压力。

　　如果说2011年改革将有所突破的话，我个人有这么几点期待。第一是希望在社会管理体制改革方面，像社会维稳体制的改革。信访综治维稳面临的问题和矛盾越来越多，希望在维稳体制上有所突破。如果哪个地方在这方面有所创新，那么对整个国家来说都是做出了很大的贡献。

　　二是呼唤社会组织管理体制改革。我们讲政府、企业之外，社会组织的作用越来越重要了。怎么调动它的活力，对社会组织的培育、服务、评估、监管等在一系列方面进行更好的改革，提高其积极性和作用至关重要。

　　三是社区管理体制改革。到底怎么改革，创新空间很大。

　　四是希望能有更多的公共参与。比如说在规划、环保、预算等涉及民生等重要领域，能有更多协商、对话、沟通的公众参与试验。民众参与了、了解了，能够消除它的怨恨和猜疑。把他排斥在外，他总是会怀疑。公众参与的领域要拓展，参与的程度要提高，公民参与的权利要得到保障。例如杭州的开放式决策，是个很好的做法，但是仍然有拓展的空间。

　　《决策》：有人分析认为，下一轮政府改革创新的主线，主要是“两个一体化”、“两个均等化”，即推进市场一体化、城乡一体化，实现政府提供公共服务和公民权利的均等化。您认为，这种概括是否准确、全面？

　　薛澜：政府创新，实际涉及两个方面：一是政府所做的事情；二是政府做这些事情的体制机制。“两个一体化”、“两个均等化”，我觉得还是过于笼统和理想化。

　　政府做什么呢？还是要回到最基本的东西去。明确中国目前所处的发展阶段，政府最应该做什么，通过什么方式筹集资源，把该做的事情做好。这个基本的机制必须建立。我最担心的是，政府往往会陷入一种可怕的循环。出发点很好，提的目标很高，但手中其实没有资源来实现，最后只有用不正当的方式攫取、掠夺，因而激起老百姓的不满，老百姓反过来对政府所做的事情也不认账。逼得政府又去提出新的更高的目标，进入下一个循环。这种事情对政府的信誉和对社会都是一种很大的伤害。而且政府实际做的和公众期望值越拉越远的话，就有可能跌入所谓的“中等收入陷阱”。

　　所以，我们必须建立一个社会公共服务与社会资源互洽的机制。我们目前这种机制，老百姓总觉得跟政府要的越多，最后自己就越得利。殊不知羊毛出在羊身上，这种资源实际上还是要从老百姓那里得到。所以从一个更加理性的角度看，我们要分析，这件事情是请政府做好，请某种社会组织来做好，还是由个人来做比较好。需要做一点效率的比较与分析。因此，“十二五”期间，最核心的还是建立有效、公正、合理的地方公共预算公共财政机制。

　　不应盲目要求公共服务均等化，我们考虑的实际上是基本公共服务的均等化。尽管我们的经济发展取得了很大的成就，但要实现基本公共服务的均等化还有很大的挑战。因此，要把均等化的含义说清楚。我们在提出每一个公共政策目标的时候，都必须做一些更加细致的分析，看看实现这样的目标需要什么样的投入保障和实现机制，从而确保政府提出的公共政策目标可信、可操作。

　　政府创新不能太“积极”

　　《决策》：现在存在一种倾向，不少地方和部门言必称改革创新，各种各样的改革尝试花样不断，令人目不暇接。

　　刘峰：地方政府创新，重点在于机制的创新、环境的创新。政府不能太“积极”，你太积极了，下边没有积极性了。你把大的服务提供了，环境提供了，它自然就发展的快一些。尤其是现阶段，金融危机影响告一段落，下一步基本回归常态，应当重点发挥地方的积极性，调动基层、县域经济、中心镇的灵活性、机动性，让它们来积极创新。

　　在结合上做文章，我觉得是可行的。光哗众取宠不行，光注重上边的不行，光注重下边的也不行，中国的国情就是必须结合。我认为应做好“三个结合”：

　　一是领导与群众的结合。就是要在中央许可的范围内，在老百姓希望你做的事情上来“跳舞”。在二者结合点来做，这一点就很实在。上下要尽量一致。有时候，很多地方是不一致，但毕竟有一两件可以先做。充分理解中央的精神、大的形势，而且底下又了解民意、具体情况，这样就把结合点做成生长点。

　　二是一般与个别的结合。在这个结合点上做文章，就有了外力、有了助力、有了运气。

　　三是方与圆的结合。方，就是依法行政，政府要规范化、要透明化，政府创新要有所限制、有所局限；圆，就是自己的变通、灵活、妥协。广东有些改革，按照现有的法律，有时很难推进。怎么办呢？他们采取一事一授权的变通，总的是在法律的框架下来创新。

　　补充一点，政府创新不能过度，不是越创新越好。过度，容易出现混乱，不好控制，不好约束，不容易形成合力。

　　薛澜：改革开放30年，我们一直在讲改革，讲创新，这是针对旧的体制。现在改革30年了，在政府的体制机制方面，应该把一些基本的比较成熟的规则、体制、机制稳定下来，也就是要让行政体制改革的成果积淀下来，成为现代国家制度的一部分。毕竟一个政府的体制机制既需要创新、变革，也需要稳定和可预见性。

　　所有政府都面临这个问题，就是通过什么机制来推动创新。西方政治体制中，存在公务员、政务员双层机制。政务员是通过选举产生的或由被选举出来的官员任命。这类职务一般是政府部门的高层职务，与主要政治领导人共进退。因此，每次政治选举后，都会有新的人进来，有可能是大学教授、大公司的经理等等。这些人往往会带进来很多很好很新的想法，并去努力推动这些想法。而公务员则是通过公务员考试进入政府机构，他们只要不犯错误，可以在政府工作到退休。他们的存在使得政府机构的运行保持连续性。政务员的想法是需要通过这些公务员的努力去得到实现。因此，在西方政府中，政府改革或创新往往就是公务员与政务员的博弈。这个过程就是创新的过程。我们政府内部也可以探索这样一种机制，形成两股相互制约的力量，既有冲突，又有融合。

　　现在，我们的政府是行动政府，疲于应付各类事务，比较被动，没有时间潜心思考。所以要借助智库的力量，内部、外部相互激励，最终从行动政府转型到思想政府。