信访通畅怎样强调都不为过

　　任 进

　　我国民主和公民诉求表达的方式主要有两种：一是通过人民代表大会代表反映情况，提出建议、意见；二是通过其他形式和途径。其中，信访，即采用书信、电子邮件、传真、电话、走访等形式，向各级机关反映情况，提出建议、意见或者投诉请求，依法由有关机关处理，就是一项重要方式和途径。因此，信访是具有中国特色的“减压阀”，是构建社会主义和谐社会的基础性工作。

　　群众如果感觉到自己的合法权益受到了侵犯，或者受到了不公正对待，一般首先会想到通过信访途径寻求问题的解决。如果信访渠道是通畅的，他们就不会也没有必要采取过激的手段来维权；反之，如果信访渠道不够通畅，群众的合法合理诉求不能经由正常途径得到满足，其中部分人就可能采取过激手段，这样一来社会和谐乃至社会稳定就可能受到影响、遭到破坏，所以信访渠道的通畅与否，事关群众的合法合理权益能否得到尊重，同时也与社会和谐与稳定密切相关，信访渠道通畅的重要性怎样强调都不为过。

　　随着民主政治的发展和公众民主观念的增强，公众将越来越多地通过各种途径和形式参与政治，表达利益诉求，反映意见和建议。为了构建和谐社会，我们应当在观念层面上提高认识，正确定位信访的功能，我们其实并不缺乏包括信访在内的社会矛盾减压制度，关键在于要通过严格的吏治管理避免相关制度形同虚设，通过严厉的责任追究使相关制度的功能真正得到有效发挥。信访制度是如此，其他领域工作同样是这样。

　　(作者为国家行政学院法学部教授)

　　“减压阀”：政府应当提供的公共产品

　　适应社会公共需求变化，十分有必要把“排气”和“减压”的“减压阀”系统建设作为新阶段的一项公共产品

　　迟福林

　　当前，我国已经进入社会转型的关键时期。面对利益主体多元化、利益矛盾与冲突常态化的社会现实，“减压阀”机制建设十分必要。作为一项缓解社会矛盾压力、促进社会稳定的制度设置，减压阀机制构成利益诉求表达和协调机制的一部分；作为制度安排，适应了我国社会发展特定阶段的社会共同需求，是一项保持社会弹性、维护社会秩序的重要公共产品。

　　利益表达、利益诉求是新阶段的社会公共需求

　　不同的社会发展阶段会产生特定的社会公共需求。经过30年的改革发展，我国开始由生存型阶段进入发展型新阶段。生存型阶段社会利益结构分化程度较低，社会阶层分化不明显，利益关系相对简单。进入发展型新阶段，社会利益主体多元化，利益格局处于相对稳定的状态；社会利益结构复杂化，利益群体之间的博弈具有普遍性。由此，社会利益的矛盾和冲突日益增多，利益的表达和利益的诉求成为社会的公共需求和公共行为。由于社会利益的分化组合和需求的多元化、多样化，特别是市场化转型带来利益格局的深刻调整，不仅仅触及个体利益，而且往往涉及到某个社会群体或阶层。不同利益群体之间的矛盾和冲突大量产生。

　　尤其是在相关政策规范尚未建立或尚不完善，利益群体缺乏有效的诉求表达渠道而利益受损的时候，由此带来的利益矛盾具有很强的普遍性。比如，下岗工人、失地农民、进城农民工、城市新建商品房住宅小区业主等群体的维权等等。客观地讲，形成社会利益冲突和社会矛盾增多，与社会发展的阶段性相关，更与利益关系严重失衡、有效的利益诉求和利益表达机制严重缺位相关。现实一再说明，社会利益诉求和表达需要“出气口”，需要“减压阀”，需要构建制度化、规范化的表达渠道，正确引导社会利益的表达行为，缓解社会压力，而不是以强行压制的办法灭火。适应社会公共需求变化，十分有必要把“排气”和“减压”的“减压阀”系统建设作为新阶段的一项公共产品。

　　“减压阀”建设的核心就是建立市场经济条件下利益均衡的机制

　　从“减压阀”的角度来看，化解社会矛盾、缓解社会压力，重要的是构建利益诉求表达的多元化渠道。贵州省湄潭县于2008年出台了《村民集中诉求会议制度》，有序引导村民集中诉说自己或村里的事，并着力构建诉求、处置、落实等工作机制。这项制度的实施已收到初步成效，比如维护了农民的利益，协调了农村的矛盾，加强了农村干部与农民的关系。

　　由此看来，建立市场经济条件下的利益均衡机制，关键是首先要承认各类群体利益的合法性，然后加以制度化的安排。包括信息获得机制、诉求表达机制、施加压力机制、利益凝聚机制、利益协商机制，等等。比如，信息获取机制，要求有关方面遵循信息公开的原则，对相关信息主动发布或依申请发布，保障公民的知情权，公民有阅览卷宗、参与听证等权利；诉求表达机制、施加压力机制，要求在相关制度设置上，增加公民参与的环节，通过行政、司法等渠道，表达自身的权利诉求，必要时能依照相关法律，通过一定抗议的形式施加压力，得到社会关注，获得相应的权利救济；利益凝聚机制则要求以一定的组织形式作为载体，分散的个体诉求能汇集为相对集中的群体诉求，从而为实现矛盾双方的集体沟通创造条件；利益协商机制，指的是在利益诉求明确表达的基础上，沟通协商对话渠道，建立对话和谈判协商制度，并成为公民表达诉求、维护自身权益的制度化渠道。

　　由于现行的社会管理体制容纳社会矛盾和冲突的渠道不多，能力较弱，因此，“减压阀”建设的核心就是建立市场经济条件下利益均衡的机制，即在承认利益分化的基础上，在公平的原则下，通过法律、政策等手段，构筑有效的谈判沟通和意见表达的平台，比如借助媒体、网络、社会组织等渠道，保证社会中不同的群体、不同的阶层进行利益博弈时，拥有相对平等的权利和能力。尤其是对于弱势一方，在利益受损时，能够通过制度化的形式和渠道有效地进行利益表达，保护自身合法权益，或获得相应的行政、司法救济。

　　政府应当成为“减压阀”公共产品的建设者和提供者

　　在构建均衡的利益表达机制的过程中，政府扮演着十分重要的角色。民意如水，政府作为“减压阀”公共产品的提供者，要注重建立社会利益冲突的“减压”渠道。

　　而为了实现这一点，作为公共机构的政府本身需要改革，甚至可以说政府自身的改革是关键。具体来说，一方面，在各级政府的积极引导下，发展培育规范社会组织，发挥其在凝聚群体利益、表达权利诉求方面的积极作用。通过建立各类群体与政府、公共领域的沟通渠道，吸收不同利益群体代表加入各类公共组织，保证其话语权和表达权。通过社会建设，提高社会自治水平，促进社会形成自主化解矛盾冲突问题的能力，构建不同群体之间网络化的对话机制，形成多元化解决社会矛盾的框架。

　　另一方面，要推进行政体制改革，加快政府职能转变，构建现代公共治理体制。要强化社会管理和公共服务职能，逐步退出具体的经济建设领域。强化政府作为中立的裁判者角色，保持其自主性和超越性，防止权力和资本结合损害公共利益，防止被特殊利益集团所俘获。推进信息公开、民主决策机制的建设。提高政策出台的民主化、科学化水平，强化民主协商机制，健全信息公开、听证、检举等公共参与制度，把公民享有的“知情权、参与权、表达权、监督权”切实落到实处。针对当前一些问题的特点，还要有针对性地完善和推广重大事项社会风险评估制度，防止引发社会矛盾的决策出台。

　　关键是树立社会稳定的新思维

　　传统的治理方式和矛盾协调机制之所以存在突出的缺陷，很大程度上是对社会稳定的理解存在偏差。例如，片面强调把一切问题“消灭在萌芽状态”、“严防死守”，不允许弱势群体利益的正常表达。实际生活中经常出现草率处理、定性过当等问题，矛盾被回避或掩盖。这样不仅无助于问题的解决，还有可能使得矛盾激化，甚至由于某些意外事故引发群体性事件。

　　这种方式虽然短期可以见效，但制度化水平较低，行政成本过高，实际中会助长某些社会利益表达的机会主义行为，损害社会公正。由此看来，正确认识和把握新时期社会利益关系和社会矛盾存在的现实性，不能只看到其负面影响，也要看到如果处置得当可以成为“报警器”和“减压阀”的作用。从大局出发，树立社会稳定的新思维，我们就会变被动为主动，积极构建利益均衡机制，提高化解矛盾的制度化水平，增强体制对矛盾和冲突的容纳能力，实现对社会冲突的可控性与可预期性。只有这样，才能真正实现社会的和谐稳定，实现国家的长治久安。

　　(作者为中国(海南)发展研究院院长)

　　国外“减压阀”

　　在美国许多州，根据州宪法和地方自治章程，居民有直接参与地方事务的权利。如根据《伯克利市宪章》，一定数目的市民可以联名向议会提出议案。如果署名参加提案的公民人数达到或超过最近一次市政选举中各个市长候选人得票总数的10%，那么议会或表决通过该议案，或在下一次州选举或市政选举时将该提案交付全体选民投票表决。 

　　在德国，公民投票以外的其他直接参与地方决策的方式包括三种：(1)公民请求权：公民可请求乡镇议会处理议会职责范围内的具体事务。州宪章可规定公民请求要获得一定比例选民的赞同。(2)请求召集公民大会：公民大会要定期举行，以使公民能讨论决定重大的地方事务；公民大会可由议会召集，也可由达到最低比例居民的书面请愿召集。居民大会可提出建议和议案，由乡镇有关机构在规定期限内处理。(3)与当地专家协商：乡镇、县议会可以就具体事项与当地专家协商或任命专家作为乡镇、县议会决策和审议委员会常任顾问。