民选官的民主实验
民选官的民主实验
◎文_本刊记者 王春
如果说铲除某些官员头脑中残存的封建专制流毒、消除官场奴性文化非一朝一夕的话，那么，“执政党应该有壮士断腕的勇气，更多地用党内民主制度创新，用民主力量来破解家奴式官员难题，却是现实可行的。”成都市委党校刘益飞教授这样认为。
在中国共产党成立88周年前夕，中共中央政治局2009年6月29日下午就积极推进党内民主建设问题进行第十四次集体学习。中共中央总书记胡锦涛强调推进党内民主，提高选人用人公信度。
用民主选举并监督官员的方法来造就人民“公仆”、杜绝家奴式官员的产生，已经成为执政党、专家和社会各界的共识。
近年来，不少地方将乡镇党委书记、镇长、机关党委(党组)书记等提名候选人和选举权利交给了下级普通党员群众，对这些拟任官员实行公推直选，并定期组织群众对选举的官员进行民主测评监督，不断进行打造“公仆”的民主实验。
首次悄然进行的民选官实验
2001年11月，大巴山中的四川平昌县灵山乡，虽然已经寒气逼人，但这个仅有238名中共党员的小乡却在紧张而热烈地进行中国共产党内第一次乡镇党委领导班子的直选。
在正式选举的当天，平昌县委组织部派人来灵山乡进行现场指导，但没有任何组织意图，因为按照事先制定的规则，所有238名党员都可以自愿公开报名参加乡党委书记、副书记、党委委员的角逐。“当时，在任的一些乡党委委员有些紧张，怕选不上，很丢人的。”时任灵山乡党委书记、现任平昌县人大党组副书记的池春林告诉本刊记者。经过党员自愿报名和县委组织部的资格审查后，两人报名竞选党委书记，3人报名竞选副书记，6人报名竞选党委委员。
选举顺利地悄然进行，规定参加选举的党员人数必须达到应到人数的85%，而实际到场的党员人数达到90%。经过候选人演讲，到场党员投票，当场计票，新一届灵山乡党委成员经民选产生，池春林当选为新一届灵山乡党委书记。平昌县委组织部对选举进行了确认，随后平昌县委发出的文件的开端写到“经灵山乡党员大会选举”，而不是以往的“经中共平昌县委常委会决定”。
传统的上级任命下级干部的模式在中国这个默默无闻的小乡里被改变。平昌县悄然进行的这次中共党内首次民主选官实验，后来获得“中国地方政府创新奖”。
“当选后，压力很大，经常有党员群众半夜打电话来，找我解决问题，我不能辜负大家对我的信任和期望，我尽最大努力解决群众遇到的难题。”池春林回忆起当时的情景如是说。
不光池春林小心翼翼地在群众中维护自己的形象，所有当选的副书记、党委委员们都真正把群众的事情当成了自己的事情来办。
“因为他们的‘官帽’是普通党员给的，不给群众服好务，下次就不会选他们了。选官方式从传统的上级任命制变成了选任制，官员就真正变成了百姓的‘公仆’。”一位曾在平昌县委组织部工作过的官员说。
“这种干部任用方式和党管干部的原则是不相违背的，因为党管干部并不意味着仅仅由组织部或者党组织的主要负责人来管干部，而全体党员来提名选举干部或许更能体现了党管干部的原则。”池春林这样认为。
把提名权交给群众
如果说平昌县灵山乡的这次民主选官打造“公仆”的实验是“小荷才露尖尖角”，那么近几年来，各地如火如荼进行的公推直选官员无论从数量、规模、级别和内容、形式都与当时有了天壤之别。全国已经有300多个乡镇实行了党政一把手公推直选，有的地方还把公推直选的官员级别提高到了正处级。
“(干部选拔)其中最关键的是候选人提名，是掌握在上级手里，还是掌握在群众手里。把官员提名权交给了群众，则相当于官员的命运交给了群众。”四川省委党校教授彭穗宁说。
传统的做法是上级组织提名下级官员的候选人，而四川省眉山市东坡区在2008年的乡镇党委书记和镇长的选举时，把提名权交给了群众。
陈贵廷和彭德贵分别是四川省眉山市东坡区第一个公推直选、差额选举出来的富牛镇党委书记和尚义镇镇长。“来自群众的压力大。”这是两人日前在接受本刊记者采访时诉说的共同感受。
“选举前，上级领导鼓励我参选，但告诉我说‘选举程序已经定了，组织上不能照顾你了，要靠你自己的实力’。”陈贵廷说。
东坡区委只制定了候选人的条件，而不指定具体候选人。经过报名和上级组织部门资格审查，最后有6人符合富牛镇党委书记的任职条件，5人符合尚义镇镇长的任职条件。11名候选人需要在镇所辖的村里逐一演讲。
“第一关村民信任投票有点美国总统选举的味道，完全取决于演讲人的水平，是否能把全镇绝大多数人打动是关键。并且当场计票，当场宣布结果，以得信任票多少为序取前3名作为候选人预备人选。”东坡区纪委一位干部介绍说。
信任投票就相当于把提名权交到了群众手里，而接下来的组织考察和区委常委会讨论通过候选人建议名单以及区委全委会从3名候选人中票决出两名，则体现了组织认可原则。
而最后一关是差额选举。富牛镇党委书记由不低于该镇具有选举权的应到会党员总数五分之四的党员投票决定，而尚义镇镇长则由该镇人民代表大会的50名人民代表选举产生。
“把提名权、选举权交给群众，解决了干部眼睛向下的问题，落实了真民主、真公开、真选举。”眉山东坡区区委常委、组织部长宋骥对本刊记者说。
“尽管在乡镇一级进行公推直选，是基层民主改革，还没有触及到更高的政权层面，但群众提名干部候选人的这种模式，可以改变在少数人中选官、官员的提名权握在上级少数人的手里的局面，对遏制买官卖官现象，防止一味媚上的家奴式官员的产生具有很好的效果。”四川省委党校彭穗宁教授认为。
如果说群众提名和选举为防止家奴式官员的产生加了两道门锁，那么每年群众对官员的测评决定官员的去留则是另一把锁。
眉山市东坡区委每年还组织富牛、尚义两镇的群众对公推直选出来的陈贵廷、彭德贵分别进行满意度总体测评和德、能、勤、绩、廉单项测评。不满意率达30%者，将被责令辞职、降职调离，违法违纪者则移交相关部门处理。
2009年6月，陈贵廷和彭德贵分别在各自所在镇的测评会上接受群众的测评。结果是，2人总体满意率均超过90%，其中许多单项测评也在90%以上。
“这样由群众提名公推直选出来的干部和由上面提名任命的干部区别就是大。群众可以很好地监督他，如果他不好好为群众服务，群众就不会提名选他，况且他在选举后做了什么，大家都看得很清楚，如果做不好，在每年的测评时，就不会得高分。”尚义镇舒林村党支部书记董建明告诉记者。
宋骥则说：“采用这种党员群众提名选举加考评的模式，使干部有了想为百姓办事和办好事的责任感，使其对上负责和对下负责融为一体，干部不仅仅要完成上级交给的任务，更要完成对群众的承诺。”
分权票决：更高层面的民主实验
不仅仅在基层。近年来，不少地方把公推直选官员的职级不断往上提高，民主试验田的领域不断扩展。
2008年3月，南京市对4个政府组成部门一把手进行公推公选，演讲与答辩过程进行现场电视直播。2008年4月，云南省教育厅将厅机关党委专职副书记兼纪委书记(正处级)、厅机关党委副书记(副处级)，改由全体党员直接投票产生。2009年5月，深圳市民政局第一个公推直选的机关党委书记诞生……
国家行政管理学院法学部教授任进认为，“以前是通过常委会选，实际上是书记说了算，这是个别人选少数人；后改为全委会选，那就是少数人选少数人，还是不行；所以要公推直选，现在就成了多数人选少数人。不管怎么说，直选是以党内民主推动人民民主。”
当前，在基层，用公推直选解决官员眼睛向下的问题；而在更高的层面，则主要着眼于对过于集中的权力进行分解监督。比如四川的规范县委书记用人权。
近年来，一些地方县委书记利用手中的人事任免权大搞家长制，甚至卖官鬻爵的案例成高发之势。而“县委书记在领导班子中处于核心地位，县委书记怎样行使用人权，任用了什么样的人，直接关系到一个县的用人导向、风气和质量，若不对县委书记的用人行为进行规范、制约，就容易导致权力异化。”四川省委组织部干部监督处负责人表示。
2008年底，四川省委组织部首次针对县(市、区)委书记这一特定群体的特定行为出台了规范和监督其用人行为的试行办法。在提拔任用干部时，组织推荐、领导干部推荐、群众民主推荐、干部个人自荐，组织部部务会讨论，县级主要领导集体酝酿的步骤产生初步人选。经过公开推荐、民意测评后，交常委会无记名票决，有的实行全委会票决，这样更多的人拥有用人的一票权，一把手在用人权上也只有一票。
日前，浙江省委常委会首次用无记名投票的方式，表决通过了56名拟任干部人选。这是浙江省委常委会首次以“票决制”替代以往的“议决制”来决定干部任用。至此，浙江实现了省、市、县三级党委常委会干部任用票决制全覆盖。而早在2004年，四川省委全委会就以无记名投票方式表决通过厅级一把手。
中国科学社会主义学会副会长蓝蔚青认为，从实行票决制的实践来看，这一制度较好地处理了发挥常委会核心作用和扩大党内民主的关系，有利于加强民主集中制建设，有利于增强干部选拔任用的透明度，在一定程度上改变了“少数人从少数人中选人”的格局，对抑制跑官要官不正之风、防止用人上的失察失误，起到积极作用。有的一把手表示，实行票决制后，书记也只有一票。干部只有将更多精力投入工作，为群众服好务，干出了实实在在的成绩才能得到大家的认可，而不仅仅是得到了一把手的青睐就可以提拔。