东北三省横向协作立法尚未向人大层面纵深

　　一法通三省？

　　对于一省立法，而通行于三省的说法，张满良认为能否实现暂时还无法预言

　　立法协议上有一点是让社会关注的，根据协议框架，由一个省负责的立法项目，经过充分征求他省意见的程序，基本上不作改动就能通行三省。

　　张满良说，三省区域立法协作在国内没有先例，能否实现一个法规规章通行三省，或三省政府能否共同签署出台规章，暂时还无法准确预言，“地方法规有严格的立法程序，各省政府、人大在审议中都会根据省情酌情作出修改，能否完全保持一致现在谁也不知道。”

　　让张满良真正感受到协作立法所带来的实质性的好处是，“它实现了资源共享，降低了立法成本。”一部法规的出台，从论证、调研，到出台草案、最后定稿，往往要经过一两年时间，花费大量的人力、财力。

　　比如“个人诚信”在东三省已普遍引起重视。在协作立法之前，三省都花费了人力、时间进行相关的立法活动。

　　辽宁省在2001年就开始着手信用体系研究。辽宁省发展改革委还完成了《辽宁省社会信用体系发展规划研究》课题的编著工作。

　　而黑龙江政府也在为个人诚信立法。今年2月印发了《“诚信龙江”建设办法》，计划2007年年初到2008年年底全面启动，《黑龙江省个人信用信息管理条例》也适时出台。

　　吉林省《个人信用信息征集披露管理办法》的立法已经列入该省十一五规划之中。

　　“而进行协作立法，就可以打破各自为政的局面了。”张满良说，这个项目也被列入东三省今年协作立法范畴，由辽宁法制办牵头，另两省只需予以配合就可以了。

　　目前，辽宁省法制办已完成《辽宁省个人信用管理办法》的立法工作，并开始公开向社会征求意见。而这样的立法成果，另外两省也就能同时享用了。

　　化区域立法的干戈

　　协作立法力图解决立法的横向冲突问题，以促进区域经济的和谐发展

　　近几年，一系列的社会事件使得区域内的法制协调备受关注，比如松花江水污染的扩散；长三角各城市间连成一片的道路交通，却又各自为政。区域法制的冲突到处存在。

　　东北财经大学行政法学教授王子正认为，东北三省这次立法协作某种程度上真正具有开创意义的是，解决立法横向冲突的问题。

　　经济发展过程中，每个区域都会呈现该区域的特点和优势，要提升区域的优势地位，必须先在区域内形成整合，达到和谐，区域经济的发展需要进行区域立法合作。

　　“这会是一个趋势。”王子正长期关注区域协调立法问题。他说，东北地区的GDP和工业增加值由改革初的15%和20%下降到现在的10%以下，而制约东北发展的一个重要因素就是法治软环境建设的滞后，“而区域立法冲突就是一个重要方面。”

　　出现这个现象的原因是，《立法法》中，国家对地方立法权限界定不够明确。而且各地方对立法权限的把握不准。所以对共同的问题，就产生了不同的立法主体多元立法的现象，如水资源管理，既有国家立法，又有省级和较大市级立法，法规繁杂。

　　在小的方面，对同一事项的规范不一致或不衔接，难以操作，如在公共环境卫生管理方面，对随地吐痰的处罚规定，不同的区域或者同一区域不同的法规就有不同的处罚标准。

　　而这些现象，我国《立法法》又无法完全解决。

　　因为它仅规定出了纵向冲突中的那些不适当的法律规范。也就是说，各级人民代表大会及其常委会，有权改变或者撤销不适当的地方法规、规章、自治条例和单行条例。

　　但对于如何确定地方立法横向冲突中的那些“不适当”的立法，以及由什么机构来确定，尚无规定。

　　从客观上，立法环境需要一个立法联络协调机构对地方立法横向冲突进行协调。有了协作机制，可以在今后的工作中进行及时联络，从而确定那些“不适当”的地方立法，并交由有权变更或撤销的机构予以处理。

　　立法协作向人大纵深

　　目前的协作立法，只是政府机关间的信息沟通，今后如有必要将会探讨人大层面的立法协作

　　对于东北三省将政府立法协作制度化，王子正觉得还是很具有创新意义。传统的立法方式都是自上而下纵向的，随着利益主体的日益多元化，在环保、社会治安、市场经济乃至文化领域开展区域立法合作的需求也逐渐增强，横向的立法协作也是社会合作的一个反映。

　　“当然，这种立法协作是有‘底线’的，就是要与上位法一致。”王子正说，不能在区域内制造相对于其他区域新的不当竞争优势和不公平。“在我国，因为区域法制协作的领域、程序、效力等还缺乏一定之规，这个问题更要注意。”

　　另外，更高等级的协作还是应在省级人大之间展开，这既是法律效力层级的问题，也是一个体现区际民意的问题。王子正认为，三省应该以协作为契机，进一步加强有关人大立法协调的合作与交流。

　　张满良并不认为东三省是在建立法律的独立王国。“目前三省之间的立法协作是政府机关之间的立法工作协作。”

　　张还说，政府能出台的只是一些管理办法和政府规章，“今后如果有必要涉及人大层面的立法协作，是可以在工作中进一步探讨。”而且，上海也将在今年召开长三角地区第一次立法协调会议。对于这样的探索，张满良还是充满着希望。