“蜀官”是怎样炼成的

　　-本刊记者 徐浩程

　　从1998年步云乡直选迄今，四川渐进式改革已整十年。十年间，其改革创新如此密集，以至于夹裹其中的个性官员之多，足以被看作一个群体。问题是这个群体、这群行动者为什么会出现在四川？他们是如何炼成的？是什么在背后推动他们走过十年的历程？又将走向何方？

　　在中国，地方政改冲动背后通常都站着一位“卓尔不群”的官员，四川也不例外。

　　从1998年步云乡直选到雅安、新都政改，再到城乡统筹改革，四川“快半拍”的渐进式改革迄今已整十年。十年间，其改革创新如此密集，以至于夹裹其中的个性官员之多，足以被看作一个群体。

　　有人认为他们很有改革创新意识，有人认为他们非常精准地反映了中国渐进式改革的内在逻辑与背后精神，但也有人认为他们与其他改革试点地的官员并无不同，甚至认为“他们”这个群体并不存在。

　　尽管如此，有一点却可以肯定，在四川十年改革历程中，他们是具体措施之外最耐人寻味的篇章：正是由于“张锦明们”的探索，四川乃至中国的基层民主才不断开创出新局面；而当人们慨叹其已行至上限时，在城乡统筹领域，另一个群体开始浮现，让蜀地再次迸发改革的冲动，并最终为成都戴上“新特区”的桂冠。

　　显然，社会转型的起点在于行动者的出现。那么，这些行动者、这个群体为什么会出现在四川？他们是如何炼成的？是什么在背后推动他们走过十年的历程？又将走向何方？

　　悄然登场

　　在四川，“张锦明们”是随着《村民委员会组织法》更迭的契机登场的。

　　1998年，原《村组法》在试行10年后修改并正式颁布已不可避免，对村民自治的总结与反思迅速成为一个热点波及全国，这其中包括四川。1998年3月，四川在巴中召开现场会，总结推广该地公推公选乡村干部的经验。

　　“正是在这次会议上，四川提出可以将公推公选的做法扩大运用到乡镇上去。”四川省社科院政治所所长郭丹向《决策》分析道，尽管这只是一个提法，却为“张锦明们”登场提供了政策空间，即便在全国这也是第一次。

　　此后，四川继续在成都召开相关会议，对改革乡镇领导干部选任制度进行部署。不久，遂宁即成了第一个吃螃蟹的地方———1998年6月，遂宁保石镇选出中国第一位公选镇长。

　　保石镇的出现带有一定偶然性，按照此后媒体的解读：由于该镇干部集体挪用公款，让时任遂宁市中区区委书记的张锦明决定通过公选来“规避挑战与风险”，但其做法却暗合了四川高层的意图。当年9月，张锦明在一次会议上介绍保石镇公选经验时，立即引起四川有关部门与领导的重视，并得到鼓励。这对其他官员的刺激与鼓舞可想而知。

　　而就在9月，四川公布的《乡镇党政领导干部选拔任用工作暂行办法》彻底解除了“张锦明们”的后顾之忧，该办法明确规定“推荐乡镇的某些领导职位人选时，还可以采取组织推荐、群众推荐、个人自荐与考试考核相结合的方法。”接下来，四川基层官员引领的乡镇民主选举改革在各地渐次出现也就显得水到渠成了。

　　在1998年剩余的那几个月里，巴中公选了乡镇领导干部1812人，绵阳也在11个乡镇进行了相关试点，而南充南部县更是将全县79个乡镇的178个副乡镇长职位全部公开，采取组织推荐、群众举荐与个人自荐相结合的办法，产生初步候选人，再经演讲答辩确定优胜者。至年底，这些改革渐趋高潮与成熟，形成了遂宁“混合投票”公选、巴中与南充“量化淘汰”公选、绵阳“代表直接投票选举”等多种模式。

　　就在此时，历史又回到了它的起点：遂宁。1999年初，张锦明在遂宁步云乡导演了一场乡长直选的大戏，将四川基层民主改革推上了最高点。步云直选的成功得益于此前中组部在眉山南城乡进行的直选试点，“正因为有城南乡的直选试点在前，四川才对步云乡采取默许的态度。”世界与经济研究所所长李凡告诉《决策》。

　　尽管如此，其争议并未因此而减少。在直选引起巨大争议之后，四川开始守口如瓶，众多改革举措及背后的官员被掩盖起来。2003年，四川平昌县公推公选乡镇党委书记经新华社内参曝光后，平昌县委组织处处长周国庆笑说：“我们是在1998年就开始搞了，前几年一直没往外说，现在到处都打电话来要材料，我们又得倒过来再回忆。”

　　就这样，这个群体在1998年前后悄然登场。

　　“没有天生训练也有职业要求”

　　当时，类似的改革并不独现于四川。1999年初，深圳大鹏镇即在换届中试行了“两推一选”的选举方式。在此前后，见诸媒体的还有河南新蔡、福建莆田与龙岩等地的改革。

　　“当时一个大背景是十五大提出要‘扩大公民有序的政治参与’，乡镇选举改革成为重要途径，所以全国均有试点。”中央编译局当代马克思主义研究所研究员赖海榕分析道，“这其中四川的发展尤为显著，没有哪个地方像四川那样如此大面积地悄然试验，其他地方均是极少而分散的试点。”

　　那么，为什么是四川？为什么会在四川出现如此多的基层官员推动大范围的基层民主选举改革？

　　四川省委党校党建研究室主任彭穗宁教授当年在天全县的调研经历也许可作一个注脚：“当时我观摩了一次乡镇公选，发现在投票结束后，当地农民宁可中午吃方便面也不愿离开，直到组织方当面把票撕开，点了。我问他们为什么不走，他说‘我怕你们搞歪的(作假的意思)’。”

　　“在当时，四川农民与沿海等地农民最大的不同就在于，他们没有沿海的那一套经营经验，没有市场、没有人脉，农村改革后，他们又在事实上变成了单个个体。作为弱势群体，他们想要实现自己的利益就必须寻找一位好的代理人，这对他们而言至关重要。”彭穗宁教授向《决策》分析道。

　　现实中，他们对由传统方式产生的乡镇干部的认可度正在下降，一个典型的案例是南部县当时就发生过多起群众告状或静坐要求撤换干部的事件，其中最严重的是1996年，该县14名乡镇长候选人中有4名居然被乡镇人大否决，前所未有。“在这种情况下，他们肯定希望能选自己熟悉、甚至与自己吃过饭或喝过酒的能人来做他们的代理人。”彭穗宁笑道。代理人涉及利益、选举涉及代理人，这对他们来说是一个简单的逻辑。

　　因此，选举的政策空间一旦出现，四川农民自然会生成强烈愿望去推动，为官员推动选举改革提供了顺应民意的充分理由。“四川农民对选举没有天生的训练，也有职业的要求。”彭穗宁教授说。

　　而有这种职业要求的不仅是农民，还有那些行动起来的官员。

　　保石镇贪污案直接触动了张锦明推动公选改革，但在这批官员的行为逻辑中，这种在矛盾激化下进行选择的情况并不具有普适性。“过分激化的矛盾更有可能会使稳定成为地方政府的头等大事，进而阻碍改革的出现。”赖海榕分析道，“在适度的矛盾外一个更为重要的原因是这些官员的现实需求：现实中大量的矛盾在基层，但由于体制内的资源有限，基层急需通过新的选举方式，把部分社会责任分配到体制外去。”

　　例如在1998年，南部县一个巨大的现实是总投资6.5亿元的水电站如何才能开工建成。“由于县财政财力有限，南部县当时决定向全县居民借款，农民每人500元(均摊至3年)，干部与职工每人1200元(均摊至3年)。”赖海榕说：“因此，在紧接着的乡镇换届选举中，县委县政府就期待通过公推公选上来的干部能有能力、有新思维和新方法完成筹集资金工作。其逻辑就在于：通过竞争性选举，将基层干部的、普通群众的积极性与主动性调动起来，才有可能在体制内没有财政资源的条件下，调动体制外的资源。”

　　据中央编译局相关专家在四川的调查，这一现象并不止于南部县，雅安比南部县更希望通过选举改革提高乡镇汲取资源的能力，并试图借此重新分配经济建设与社会事业责任。而正是这种坊间与官员“职业需求”的结合，使得四川有别于其他地区在1998年前后出现大批基层官员践行民主选举改革，并走得更远。