透析18亿亩农保田现状：保证耕地质量是关键

　　-观察记者 戚永晔

　　2007年12月10日，中国监察部、国土资源部联合举行了土地违法违规典型案件查处情况的新闻发布会，曝光了10起土地违法违规典型案件。案件显示，非法批地、占地、租地行为已经对中国耕地保护构成的重大威胁。重拳出击，严厉打击和惩治土地违法违规行为，农保田问题再次回到了万众瞩目的风口浪尖。

　　国土资源部提供的数据显示，过去十年，中国耕地面积急剧锐减1.24亿亩，人均耕地面积不到世界平均水平的一半，这引发了领导人对粮食安全的高度警惕。国务院总理温家宝在2007年“两会”上指出：“在土地问题上，我们绝不能犯不可改正的历史性错误，遗祸子孙后代。一定要守住全国耕地不少于18亿亩这条‘红线’，以确保粮食安全。”

　　中国土地勘测规划研究院副院长谢俊奇介绍：18亿亩这个数字是经过科学测算的。预计到2020年，中国人口有可能达到16亿，综合考虑我国的人均消耗粮食量、耕地质量，以及平均亩产等要素，18亿亩是一个底线，绝不能突破。一旦失控，将威胁到国家的粮食安全，危及子孙后代。

　　2007年4月12日，中国国土资源部公布了2006年度全国土地利用变更调查结果报告。报告显示，截至2006年10月31日，全国耕地面积为18.27亿亩，比上年度末净减少460.2万亩，进一步逼近18亿亩的红线。在全国31个省(区、市)土地调查面积中，农用地98.58亿亩，占69.1%；建设用地4.85亿亩，占3.4%；未利用地39.17亿亩，占27.5%。

　　虽然2007年的耕地统计数据还没有公布，但可以预见的是，在多重困难下，耕地进一步的锐减无可避免。站在2008之初，我们不禁要问：去年一年中，农保田的现状到底怎样？未来几年内，18亿亩的农保田守得住吗？怎么守？

　　生态退耕的再思考

　　专家指出，在影响耕地数量的建设占用、自然灾毁、生态退耕、农业结构调整四大因素中，退耕还林已经成为影响耕地保护的最主要因素之一，即便是在退耕还林数大大减少的2006年，退耕还林减少耕地数量仍占到了全年耕地减少数量的一半。

　　面对空前艰巨的耕地保护任务，国土资源部规划司负责人表示：“2007年以来，我们一直在退耕还林政策与18亿亩农保田红线之间，努力创造着新的平衡。”事实情况是，直到2007年上半年，退耕政策的重新定位还没有在上下形成广泛共识。2007年“两会”上，针对国家因粮食问题调整退耕还林的做法，有代表并不认同。他们认为退耕还林任务不但不能减少，还得加大点力度才行。一位西部省区代表说，近几年在全国粮食单产下降、总产量下降15.9%的情况下，在退耕还林主战场的西部地区粮食亩产却有所上升，总产量仅下降6.3%，当地一些地方还实现了减地不减收。“退耕还林，事实上改善了环境，增加了粮食的亩产量。”

　　国土资源部咨询研究中心副主任刘文甲指出，退耕还林总量和节奏的调整是去年一年中土地政策的重头戏，单独来看，生态退耕或者农业结构调整占用耕地，都有其合理性，在“退耕还林”成为耕地减少重要因素的当前，如何协调生态保护、土地使用效率及农保田政策之间的关系，有关部门一直进行着统筹协调考虑。“2007年，我们针对退耕还林、还草中，有多少耕地没有必要退这一问题，进行了多次的调研，并取得了相当多的一手资料。”

　　刘文甲透露，目前权威部门的态度是：经过“十五”期间大规模的退耕还林，在“十一五”期间，会保持平均每年几百万亩的退耕量，再之后，就不应该有大规模退耕。更多的精力应该投入到保证退耕的质量，巩固退耕的成果上去。因为近几年退耕还林增加的3亿多亩的林草植被，绝大多数仍是幼林、未成林，如果管护不好，存活率将难以保证。尤其是西北地区，自然条件差，干旱少雨，树木一般难存活，当务之急是完善后期管护制度，建立长效机制。

　　农保田，既要保量也要保质

　　事实上，退耕与农保田之争最根本的问题，还是源于土地质量、实际粮食产量的争论。在保证农保田数量的同时，质量也是不可忽视的一个标准。

　　2007年的中央一号文件明确提出：要切实提高耕地质量，强化和落实耕地保护责任制，合理引导农村节约集约用地，加大土地复垦、整理力度，加快实施沃土工程，积极支持高标准农田建设。

　　但事实上，很多地方政府和个人往往在打农保田质量的“擦边球”，用土地置换等手段，非法占用耕地，牟取利益。因为“量”是非常直观的标准，但“质”的高低却很难衡量。

　　2007年1月28日，北京郊区一个名为白庙村的村庄爆出丑闻：千亩耕地在地方政府和不法商人的勾结下，被“置换”成别墅区。

　　从1992年开始，当地政府陆续与村民协议换地，以土地置换的方式换走村民的耕地上千亩，并承诺在接壤的枣林村补偿相应面积的土地，并许诺1200余万元的安置金。

　　十几年过去了，白庙村的良田变成了商业住宅用地，在上面生长的将不再是庄稼，而是一排排的别墅。在这里兴起的和安花园，计划总投资1.25亿美元，规划占地850亩。拟建280栋高档豪华别墅、27栋公寓。交易记录显示，其别墅最高价格为230万元一套。房地产开发商和地方政府的腰包都满了。

　　但当地村民却并没有看到1200余万元的补偿金，甚至枣林村的补偿耕地都化为泡影—那个村根本没那么多耕地，即便有，也十分贫瘠。

　　就这样，千亩优质耕地生生变成了别墅和贫瘠地，耕地质量迅速滑坡。

　　2007年以来，我国实行了最严格的耕地保护政策，如冻结审批、严查、垂直管理、建立土地督察制度等，并直接与来年农保田审批的指标挂钩。目的只有一个：保证耕地质量。

　　四川国土资源局工作人员说：“这关系到下一年度计划指标，地方自然不敢怠慢。”今后从严从紧控制征地规模的政策仍将强化，而实际用地超计划的，有关部门在全额征收相关税费和严肃查处的同时，还将扣减下一年度计划指标。

　　“在保量的同时保质。”中国农业大学教授李小云表示，要遏制非农建设项目占用好地，把质量高、区位好的中高产田重点保护好，并通过开展土地整理来提高现有耕地质量。

　　观察记者得到的最新信息是，新一轮土地利用总体规划修编工作目前正在进行中，围绕的重点同样是集约用地，提高农保田质量。

　　专家谈耕地突围：18亿亩，怎么守

　　发达国家的保护耕地政策