美国新移民法案难产的背后

　　-观察记者 储昭根

　　11月20日，美国共和党两个总统竞选人前马萨诸塞州州长罗姆尼和前纽约市市长鲁道夫·朱利安尼在竞选时再次就非法移民问题双方爆发口水仗，互相指责对方在对待非法移民问题上的记录。罗姆尼在一则播出的电视广告中措辞强硬地宣称打击非法入境的立场并发出了一个不指名指责朱利安尼该政策的邮件。朱利安尼则强烈反击，指出罗姆尼制造移民、堕胎、同性恋权利和枪支控制等一个又一个长长的问题清单，认为那只是罗姆尼已转变他原来的立场，以获得政治好处。

　　而在11月6日，以北卡州民主党新任议员舒勒(Heath Shuler)和加州共和党议员比尔布雷(Brian Bilbray)为首的80多名民主、共和两党的保守派议员联合提出一项主张强硬执法的移民法案。该提案的内容包括制裁雇用非法移民的雇主，加强国税局、国土安全部和社会安全署等联邦机构的信息共享，以追踪非法移民，并加强部署边境线和境内的执法人员，以反对参院两度提出的有大赦非法移民倾向的法案，并声称只有严格执法的移民法才能获得国会的批准。从美国的总统竞选到国会，移民问题再次升温。

　　“移民之国”的新麻烦

　　纵观美国历史，其一向被人们称为“移民之国”。除印第安人之外，所有美国人都是外来移民或其后裔，都是在过去400年里从别处移来的，甚至不少人认为那些“本土的”美国人—印第安人，也可能是几千年以前，从亚洲走过大陆桥来到北美洲的。在此，各种移民和种族团体学会了共同建设一个独特的民族，所以这个国家经常被称为“一个熔炉”(a melting pot)。

　　在美国建国之初，美国国内总人口仅有390万。除了大约76万黑人外，其余几乎都是清一色的白人，并且绝大部分来自西欧。出于对欧洲拿破仑战争以及国内就业环境的担心，美国开国之初的几届政府在移民政策上疑虑重重，曾制定过一些限制移民的政策。拿破仑战争结束后，欧洲重获和平。随着大批军人的复员，欧洲各国失业现象愈发严重，移民美国的人数逐年增加。美国此时也因国内建设需要，改变了限制移民的政策。这样，从1820年到1920年的100年间，美国一共接纳了大约3350万移民，形成持续百年的移民潮。

　　第一次移民高潮发生在1820年至1860年，这期间移民总数高达500万，这被美国历史学家称之为“伟大的人类迁徙运动”。移民主要来自西欧和北欧，其中爱尔兰人大约200万，德国人大约170万，还有大量被贩卖到美国的非洲黑奴。同时，移民中也有少数来自亚洲，主要是来美国淘金的中国人。第二次移民高潮是从1861年到1880年，约有500万移民来到美国。南北战争结束后，美国迎来了工业化的高峰期，对劳动力需求旺盛。为了吸引欧洲移民来美国，1864年，林肯总统游说国会通过了《鼓励外来移民法》。国务卿西沃德甚至向美国驻欧洲的外交官发出通告，要求他们把吸引欧洲移民作为一项最重要的外交任务来对待。一些企业甚至还对愿意移民美国的欧洲人提供所需的路费。第三次高潮从1881年到1920年，移民人数猛增到2350万。移民顶峰是在1907年，达到128.5万人。这一阶段，美国政府多次立法，限制欧洲移民，排斥亚洲移民。来自英国、德国、瑞典等西北欧国家的“老移民”增长有限，但来自意大利、俄国等东南欧国家的“新移民”却增长迅速。经过这三次移民高潮，1920年美国的人口总数首次超过1亿。在1820到1920年的100年间，移民数量占美国人口年增长数的20%以上。美国历史上的这三次移民潮不但对美利坚民族性格的形成产生了深刻影响，而且使得美国在短短一百多年里能够迅速崛起，取代英国成为世界头号经济大国，并为以后成为世界超级大国打下基础。可以说移民潮铸就了美国的强大。

　　在移民潮中，美国坐享其成，无需教育和培训就从欧洲得到成千上万的熟练工人。据统计，1871—1892年间，来自西欧和北欧的移民中，有大约23%是熟练工人，他们带来了钢铁、纺织等工业技术，成为美国工业革命的重要技术力量。曾被美国第7任总统杰克逊誉为“美国制造业之父”的塞缪尔·斯莱特移民美国后，凭借其盗取的英国纺织业的秘密，在美国成功复制出了高效棉纺机，并办起棉纺厂，吹响了美国工业革命的号角。电话发明家亚历山大·贝尔和电报之父萨缪尔·莫尔斯等人也是移民或移民的后裔。此外，亚洲的中国、日本和菲律宾等国移民带来了农业和园艺技术，意大利移民则在煤气、电力、自来水等市政建设技术方面功不可没。

　　迄今，外籍、移民劳工仍是美国经济繁荣背后的一支重要力量、无名英雄。目前有3520万外国人居住在美国，占美国总人口的12%，其中大约1/3是非法移民。他们从事着美国人不愿做的工作，农业类工作中的25%、清洁类工作中的17%、建筑类工作中的14%,以及食品类工作中的12%，均由无合法身份的工人担任。未经申请和登记的非法移民占美国劳动力的比例逐日上升，约达劳动力总数的5%，这些移民劳工主要是佣人、日托工作人员、保安、照管房屋和从事其他低技能工作，缓解了美国劳动力短缺的矛盾。哈佛大学经济学家博尔哈斯说：“如果没有移民，如今的工资会高得多。”英国《金融时报》早在2000年2月23日刊登的《美国经济奇迹中的非法劳工》一文中就曾指出：“推动美国经济增长的无名英雄是600万名非法工人。他们从事了大多数繁重工作，所得报酬往往低于最低工资。”据美国官方的统计，在美国的4000万农场工人当中，有60万人没有证件。加州集中了数量最多的合法和非法墨西哥裔居民，有40万工人在田间劳动，所创造的年收入超过200亿美元。凯托研究所进行的一项测算显示，如果没有非法工人在美国田间劳动，美国的水果和蔬菜价格将上涨6%。

　　非法移民一方面为美国提供了廉价劳动力，另一方面廉价劳动力的增加也进一步降低了劳动力价格，让美国工人的平均工资水平无法提高，同时也给美国的就业、医疗和社会福利体系带来了一定冲击。美国移民研究中心2007年的最新统计显示，美国的移民数量已达3400万，超过美国总人口的11%。现有非法移民超过1200万，其中墨西哥人占620万，其他拉美国家的移民为250万。

　　美国移民研究中心曾估计，非法移民给联邦政府带来的负担每年达104亿美元；如果把这些非法移民全部合法化的话，联邦政府特别是州政府的负担会增加两倍。更甚的是，非法移民对美国单一语言和文化价值观构成重大威胁。同时，如何妥善处理1200万非法移民，对美国也确实是一个巨大的挑战。移民们会心甘情愿地离开美国，打消朝思暮想的“花旗梦”？如果联邦机构大兴土木地筑墙，兴师动众地抓捕，也都会事倍功半，无法一劳永逸；雷厉风行地将非法移民一网打尽，并悉数驱逐出境，更是劳民伤财的艰巨工作。据美国司法部资料，如果以70个移民执法小组每年逮捕7万名非法移民计算，要将1200万非法移民全部递解出境，需要花费143年漫长的时间！这种做法，既不切合现实，又违反人道。丧失廉价劳工，物价就会飞涨，四处围堵追捕，又会风声鹤唳，弄得民不聊生。这个“移民之国”遭遇了移民问题这个新麻烦。

　　新法的政经得失考量

　　一段时间来，在非法移民问题上，美国众议院主张“严打”，却遭到同情非法移民的拉丁裔美国人、中小企业主、人权团体的反对；参议院则倾向于“宽松”，白人中下层却不接受。从政党政治方面考虑，拉丁裔是美国最大的少数族裔，共和党上层为争取他们的选票，希望采取宽松立场，而共和党中的极右翼人士则认为，非法移民的日益增多影响到美国社会的认同，长此以往，国将不国；民主党从维护美国劳工利益出发，希望“从严”，但又与其内部强调人权的人的主张不符。宗教组织在美国社会有极大影响，天主教会同情非法移民，但基督教的一些派别如福音派则对非法移民很反感。如何解决非法移民问题凸显出美国社会的分裂。

　　白宫和国会山之间的争执因此也呈现出多层次的戏剧化特点，美国总统布什表现出空前的“高瞻远瞩”。自“9·11”以来，他多次敦促国会修改移民法，2004年他还大胆地提出了“客工计划”，酝酿出以加强边境安全和实行客工计划为基础的温和的解决方案，虽然要求非法移民缴纳数额不菲的罚金，但总归给了他们一个转正的机会。在这一问题上，民主党人控制的参议院基本上赞同白宫的立场，在对一些细节性问题进行磋商和适当妥协后，参议院分别在2006年和2007年两度推出了吸收白宫方案的温和法案。

　　该草案主要内容为，一是强化对边界的控制，在隔离墙上加装雷达和摄像机，再增招18000名边界巡逻队员；同时强化对雇用非法移民的雇主的惩罚力度。二是针对已居留美国的非法移民创设“Z”签证。草案规定，2007年1月1日前进入美国的非法移民，在本人交费1500美元，全家最高交纳5000美元罚金后，如果有工作且没有犯罪纪录的话，可以申领为期4年的签证，其后可以再续签4年，8年后则可以领取绿卡。三是为解决未来需要的劳动力问题创设“Y”类临时客工签证：以解决农业和季节工的需要，名额限定在每年40万至60万人。但这些临时客工在美国每工作两年后都必须返回其本国，隔一年后方可再次申请下一次工作签证，但来美国工作总共不得超过3次，而且其身份不能改变为美国公民。四是改革移民标准：削减家庭团聚名额，增加受过高等教育、懂英语和有技能的移民的数额。但这个费尽周折才出台的移民草案却搁浅在了众议院，保守的共和、民主党议员痛斥参议院和白宫联袂推出的方案为“大赦”，是对偷渡者、夹塞者的奖励。能说服民主党人当家的参议院的布什却劝说不了自家的共和党议员。

　　与此不同的是，众议院在“9·11”后已经着手借助反恐良机收紧移民政策，2005年12月，众议院通过一项移民改革法案。该法案主要侧重于打击非法移民和保障美国的安全，主张对那些雇佣和帮助非法移民的人进行严厉惩罚，并主张在美墨边境设立一道拦阻非法移民的安全墙。法案还将“非法滞留美国”定为重罪，主张对进入美国的非法移民进行犯罪惩罚，但在2006年3月被参议院否决。不甘心的众议院新近抛出的新版本，仍然把布什版本和参议院版本中的“客工计划”排除在外。

　　实际上，在这场交错纷杂的移民之争中，除了布什总统是想为自己树立“国内政绩里程碑”外，其余各方争执实际上是其背后的政治经济利益博弈。美国移民研究专家指出，“要了解移民问题为什么争议这么大，关键看谁受益，谁遭受了损失。”华盛顿独立智库移民研究中心研究项目负责人斯蒂芬·卡马罗塔解释说，“作为世界上惟一的超级大国，美国为什么连自己的边界都防不住呢？这不是能力问题，而是政府成心不严格执法。白宫和参议院代表的是美国商界的利益，而众议院代表的是普通民众的利益。”

　　就政治得失而言，在各方民调结果相互龃龉的情况下，两党都不愿让非法移民问题成为政治上的自杀性武器。2006年国会中期选举时双方的态度就是例证。民主、共和两党都在移民大讨论预热赛中进行短暂的热身，但考虑到各自的政治前途，双方大多轻描淡写，力争不触怒各方选民。不过也有“立场坚定者”大搞政治投机，抓住所在选区选民对非法移民的不满和忧虑情绪，靠着强硬的反移民立场尝到了甜头。共和党内更是保守声浪阵阵，连布什的账都不买的保守派占据了上风，因为对共和党而言，非法移民合法化后给民主党带来的大量移民选票会给共和党的政治前程产生强烈的恶性影响。于是乎，其他对政治前程有所希冀的温和派人士的口风更加谨慎。前纽约市市长古利安尼作为风头正劲的共和党总统候选人，在其任纽约市长期间曾禁止警察盘查非法移民身份，这样一位移民的同情者如今迫于选情只得转换口风，反对移民合法化，因为他要最后成为共和党2008年总统候选人，就必须杀出党内重围；而民主党内原先同情移民的高民调候选人希拉里最近也变得非常谨慎。在2008年大选中，移民问题很有可能仍会成为大选中国内问题辩论的热点。

　　盗版新民权运动？

　　自从2006年众议院不断推出强硬的草案版本后，移民聚集的城市不断爆发大规模的示威游行，先是华盛顿的千人游行，紧接着芝加哥10万余人上街抗议，随后在4月10日的“移民权利行动日”这天，上百个美国城市爆发了上百万移民及其支持者自发进行的声势浩大的示威游行，如此阵势让人想起半个世纪前席卷全美的民权运动。亚美正义中心移民项目主任、韩裔美国人洪翠西认为，移民是21世纪的民权运动。在反对众议院条件苛刻的新版本方案时，也确实有部分移民扯起了当年马丁·路德·金的民权大旗。对此，美国移民问题的权威苏瑞兹·欧罗兹寇提出了质疑，他认为将非法入境的外国人在美国合法地争取权益的运动视为民权运动，有些自相矛盾。因为他们实际上是在解决自己非法入境的问题，在很大程度上，这是一个法律层面上的问题。

　　实际上，在美国，除了工作受到非法移民排挤的低收入黑人外，大部分黑人对非法移民持同情态度。美国知名黑人政论家哈钦森在接受《华盛顿观察》采访时表示，最近两年来风起云涌的为争取合法身份进行的非法移民大游行与民权运动有许多共同点，两者都是在追求种族和经济平等。在形式上，他们是在利用美国宪法赋予公民的合法权利—游行来影响立法进程，虽然他们还不具备美国公民身份。但他认为两者的差异也是显而易见的，“现在移民运动的目标比较单一，而以反对种族隔离为核心的黑人民权运动的持续时间则很长，内容也更丰富，涉及就业、住房和教育等众多领域。此外，黑人绝大多数都是美国公民。”

　　如果说非法入境让这两次运动在法律意义上站在了不同起点上的话，那么种族色彩则是他们挥之不去的共同点。正如有媒体指出的那样，他们主要的缺陷就是“肤色不够白”。在民权运动之前的百余年内，黑人一直在默默忍受着“黑鬼”这种歧视性词汇的侮辱和种族隔离制度的制度性敌视。如今备受争议的绝大多数都是非白色人种移民。

　　从上世纪初的埃莉斯岛移民驿站到如今愈演愈烈的府院之争，美国从对白种人移民的宽容转向对有色人种移民比例日益扩大流露出深深的忧虑，从中可以清晰看到种族歧视的印迹。在19世纪末和20世纪初期，大约有1600万的移民通过爱利斯岛进入美国，当时的移民主要是爱尔兰人、意大利人、波兰人、犹太人和波多黎各人，今天超过40%的美国人如果要追根溯源都可以追溯到经过爱利斯岛检查站的移民。最初，美国人对爱尔兰人、犹太人也深感忧虑，但这份忧虑后来证明是不存在的。美国前总统肯尼迪就是爱尔兰人的后裔。各色人种经过一段时间都融入了美国社会。然而最初穿越爱利斯岛进入美国的移民从法律意义上讲也是非法移民，后来数量日益增多。美国官方派人到这些国家从内部调查偷渡情况，结果发现偷渡移民在国内为获得一张船票要经受走私团伙的盘剥，上船后在途中要忍受猪仔般的折磨，也有很多人不堪忍受汽艇内的空气混浊和拥挤而死去。于是，美国采取了积极而宽容的措施，在爱利斯岛设立检查站，每位靠岸的移民都要在这里接受医疗检查和移民官员的提问。如今爱利斯岛作为万国移民博物馆已经对公众开放。在白种移民大量涌入的时候，美国人没有表现出今天的歇斯底里；可是当有色人种尤其是拉美裔不断涌来，而且在许多城市制造出一个个与当地社会不相融的拉美“飞地”时，美国人不再沉默了。

　　如今，非法移民取道美墨边境，近年来美墨边境一直在上演着一场场偷渡拉锯战。在过去20年来，尽管美国边境警卫队增加了3倍人数，但非法移民大量涌入的情况没有丝毫改变。美国人口普查局发布的数据显示，到2006年7月为止，美国少数族裔人口已经突破一亿，其中拉美族裔成为美国最大的少数族裔，美墨边境持续不断的偷渡使这个比例呈现快速增长趋势。而且根据社会学家的统计，拉美族裔在所有人种中平均年龄最小，虽然目前白人人口仍能够占据2/3，但是以老年人和成年人为主，年轻人所占比例偏低。而拉美裔18岁以下的年轻人最多，增长速度也最快，而且有相当比例的拉美裔年轻人是在美国出生的，他们有美国公民身份。这种发展趋势让美国白种人忧虑不已，他们惟恐在不久的将来成为少数族裔。而且拉美裔非法移民普遍文化程度偏低，来美后都在从事着技术含量不高的工作，虽然这些低收入的苦累活是绝大多数美国人不愿意干的，但美国人惟恐低素质移民的涌入会降低人口素质，从而影响美国的国际竞争力。因此不少保守派的提案中都希望能够增加技术移民的配额，减少劳工签证的发放额。

　　制衡机制瑕瑜互见

　　这场沸沸扬扬的非法移民大讨论，经过前后几年的酝酿最终在党派之争、府院之争中陷于瘫痪。其中主要原因在于美国政治体制中的制衡设计安排，党派和府院之争的背后既有美国各个利益集团利益的角逐，也有党派利益的争斗。而在民选政治的映衬下，2008年选情的得失也是其中不言自明的奥秘。

　　美国制宪先贤在制度设计安排上竭力避免“苛政猛于虎”的政治死胡同，他们在宪法中把权力源分别赋予了立法、行政、司法三个互相监督、制约的机构手中。但他们仍感欠缺，因为这样难以照顾到全美各州的利益，于是又把立法权力进行了分割，分别赋予参议院和众议院，参院代表每州两人，众议院按照人口比例来计算。这样，各个阶层都能在国会山有自己的代言人，在立法讨论时各方都能够发出自己的声音，不会产生“多数立法暴政”的乱局。因此在美国，无论是哪个政党，哪个政府的领导人都不能轻易决定一个立法或法案，而是一定要通过一个立法程序来做出决定。所以美国的州议会和联邦议会上最终通过的各种法案代表的是各种政治势力的较量结果。此次移民大讨论，非法移民虽然没有美国公民资格，但雇用他们的雇主—也就是美国商界，在国会中毫无疑问地是有自己的代言人的。美国商界为了保证自己有充足的廉价劳动力资源库，自然会为非法移民的合法化“据理力争”。但从目前来看，在移民问题上表现得特别保守的众议员往往来自那些移民呈现强劲增长势头的州，而这些州的选民往往对大量文化程度很低、生活方式差距很大的移民颇有微词。而美国众议员每两年就要改选一次，想获得连任的众议员自然要在国会里有所表现并为持有这种倾向的选民据理力争。

　　从美国立法经历看，那些为应付突发事件仓促之间出台的法律，往往经不住时间的考验。“9·11”后匆忙通过的反恐法在几年之内破绽百出，被各方广为诟病。从这个意义上说，新移民法案难产未必是件坏事，说明它仍有不完善之处。它仍需要闯过重重立法程序关卡，仍需要美国人民的共识，最终才会走向成熟与完善。 -