户籍改革忧与思：老少三代户籍路

　　【编者按】

　　“二元化”的户籍制度实施了整整半个世纪，世事变迁，如此户籍制度给国家经济建设、社会管理做出了巨大的贡献 。同时，也让众多的民众为此付出了巨大的利益牺牲。而且，也使他们的生存、发展的空间愈来愈窄小。

　　改革开放30年来，以消灭“剪刀差”“城市反哺农村”“打破城乡差别”等为诉求而出现的户籍改革呼声一浪高过 一浪。但是，“同命不同价”“就业歧视”“高考迁徙大军”“高额入学赞助费”等怪异现象却实实在在反映出之前改革的“ 虚拟”或“疑似”因素，证明着改革呼声并没有得到强有力的响应。

　　2008年两会期间，公安部会同其他14部委再次发出声音：户籍改革正在协商之中。“没有明确的时间表”“没 有切实可行的行进计划”“城乡差别不能一蹴而就”等现实与说辞让人更是觉得户改遥遥无期。

　　随着全球化的进程，中国正在创造人类有史以来规模最大的工业化和城市化浪潮。户籍改革的意义极为深远，因为只 有生活方式和文明形态的变化，才是和谐社会最为深刻、最为实质的变化。

　　《户籍改革忧与思》专题报道之一

　　老少三代户籍路

　　-本刊记者 连继民 侯兆晓

　　老张的户籍梦

　　“刺啦”一声，酸菜进锅的瞬间升腾起一股白烟，酸溜溜的味道顿时填满了整个楼道。年近70的老张是黑龙江宝泉 岭人，来北京十几年了，至今保留着东北腌酸菜的习惯。

　　老张借住在北京和平街某大院的一间筒子楼内，自行车、各家的炊具、杂物堆满了本来就狭窄的走廊。

　　一碟花生米、一盘炒酸菜、一杯二锅头，老张和老伴的晚餐很是简单。“这些年，为了办户口，没少往里搭钱。”老 张苦笑了一下说。

　　老张的老伴是北京的知青，1968年岁末，响应毛泽东“知识青年到农村去，接受贫下中农的再教育”的指示，从 街道办领了黄色的棉袄棉裤，就踏上了北上的列车。

　　在辽阔的北大荒一呆就是20年。其间，他们生育了一双儿女，按照当时知青返城的落户政策：每户知青(包括夫妻 双方都是北京知青的和夫妻中有一方是北京知青的)允许一名未婚、未就业的子女将户口迁到北京。老张的老伴只能把自己姑 娘的户口迁回了北京。

　　从此，老张也开始张罗把自己的户口迁进北京。

　　令老张想不到的是，这一“张罗”就是十年，老张体会到了户籍管理人员那种高高在上的对外地人的歧视。至今老张 的户口仍然在东北老家。

　　十年间，光是准备结婚证明、知青证明、待业证明等各种落户材料，老张往返北京和黑龙江两地就达五六次，最后却 被告知，落户的政策已经不适合老张这一类型了。后来，老张干脆放弃了这场持久战。

　　“之前被查到好多次，老伴费了很大口舌才解了围。现在，我这岁数了，不愿意再被查来问去的。”每逢北京进行重 大活动的时候，老张很少出门，他怕北京警察查他的暂住证。

　　老张的儿子

　　当年，之所以先把女儿的户口迁到北京来，是因为儿子的学习比较好，要是能考上北京的大学，也就解了后顾之忧。

　　为了确保儿子的学习成绩，老张动了不少脑筋。1988年，他托关系，将儿子的户口从东北迁到山东亲戚家，因为 山东的教学质量要远远高于黑龙江；高考的时候，再迁回东北，因为黑龙江的高考分数线要远远低于山东。山东普通本科的分 数线在黑龙江就可以上重点本科。

　　但是，事与愿违，1991年回到黑龙江参加高考时，老张的儿子被人举报了，说其是“高考迁徙大军”中的一员， 属于投机取巧。于是儿子失去了高考的机会，三年的努力付之东流令老张很是苦恼了一阵子，他觉得很对不起儿子。

　　经过一番“努力”，老张的儿子终于在第二年如愿参加了高考，但是考的成绩并不理想，只是进了专科的录取分数线 ，最终被省内的一家专科学校录取。

　　老张决定不让儿子去上学，想让儿子重新复习，来年考北京的学校。因为老张了解到，省内的学校毕业以后，如果分 配出省，要交一笔3000元左右的出省费，当年，这笔费用对于老张一家来说无异于天文数字。

　　第二年，儿子并没有让老张失望，顺利考取了北京的大学。

　　“现在回想起来仍有些后怕，万一孩子考不上北京的大学，失去了信心，会怨恨我一辈子。”一直皱着眉头的老张深 深吸了口烟，脸上终于露出为当年决策成功而得意的微笑。

　　儿子的儿子

　　历史总是惊人地相似，户籍之痛简直让老张背负了一生。

　　老张的“户籍劫”似乎没有在儿子身上打住，户籍问题跟他开的玩笑一直纠缠到孙子身上。

　　儿子大学毕业以后，分到了北京的一家单位，户口落在了单位集体户上。2004年，儿子和相恋多年的大学同学结 婚了，唯一的缺憾是，儿媳妇就业时，没能留在北京。

　　2005年，孙子的呱呱落地并没有给老张带来多少快乐。孙子的落户问题让老张痛苦不已。由于儿子是北京市集体 户口，除非有自己的住房，否则不符合落户政策。儿子的薪水相对于疯长的房价来说，无异于杯水车薪，等有足够的钱买了房 子，孙子也该上大学了。如果让孙子随母亲落到外地去，无疑是在重复当年儿子进京的艰难与曲折，重新揭开老张的伤疤。

　　2006年似乎有了一些转机，从2006年9月1日起，北京市将取消收养独生子女不予解决进京入户的限制，并 对未成年人户口进京审批条件进行了一定调整。这次调整主要是在严格控制北京户籍人口增长的前提下，为部分家庭解决迫在 眉睫的实际困难。

　　老张准备抓住这根稻草，走一步险棋——“假收养真落户”。

　　老张仔细研究了这项新政策，公安机关根据《收养法》的有关规定，充分考虑对家庭稳定和对养子女抚养教育有益， 除了取消收养独生子女不予解决进京入户的限制以外，还将北京市收养子女在京入户条件调整为3条:1.收养人应年满30 周岁，与收养人确立收养关系5年以上；2.养子女与生父母及其他近亲属间的权利义务关系，因收养关系的成立而消除；3 .子女被收养后，其亲生父母不能申请投靠已被别人收养的子女在京入户。

　　考虑到如此苛刻的条件和儿子的坚决反对，老张怕弄巧成拙，户口落成了，孩子成了别人家的，最后只好放弃。

　　“那段时间，就像有块石头压在心上，睡觉经常半夜惊醒。”老张的这种现象一直持续到2007年5月。

　　“大约在5月20日左右，北京市公安局宣布，男方是北京市集体户口，即使没有买房，孩子也可以随父入户，办理 北京市户口。听到这消息，我喝得大醉一场。”老张感慨道。

　　《户籍改革忧与思》专题报道之二

　　户籍之痛

　　-本刊记者 连继民 侯兆晓

　　户籍歧视

　　在北京某路公交车的始发站，一位衣着有些脏乱的民工上车来送一位朋友，在快要开车时，这位民工听到售票员的一 声斥责：“臭要饭的，赶紧下去。”民工愣在那里，一言未发，怯怯地去了。

　　“妈妈，所有的同学都发了绿色的就医卡，我为什么没有？”一个来自哈尔滨的小学生交了3万元借读费就读于北京 某小学，回家后，纳闷地问着。

　　因为没有随身携带暂住证，就被限制人身自由，继而被剥夺了生命，曾经轰动一时的孙志刚事件，将源于户籍的显性 身份歧视推向极致。这些所谓的执法者正是靠对外来人口的户籍管制来获得心理上的优越感。

　　除了言行上的歧视外，户籍歧视更多地体现在背后的各种利益上。

　　去年两会期间，最高人民法院院长肖扬曾表示：最高人民法院对“同命不同价”问题已有初步考虑，如果进展顺利， 两会后将会出台相关决定。但时至今日，相关法规仍未出台。

　　全国人大代表秦希燕律师把湖南省2005年、2006年的城镇居民可支配性收入和农村居民纯收入作了一番比较 ，发现两者之间差距甚大。2005年，该省城镇居民可支配性收入为9523.97元，农民人均纯收入为3117.74 元,按死亡赔偿20年计算，前者可获得赔偿190497.4元，多出农村居民12万多元。2006年，这种差距被拉大 到15万多元。

　　为此，秦希燕律师建议：以当地(省、区、市为单位)的人均国民生产总值作为赔偿标准，既可以避免同命不同价， 同时也有一定的可行性。

　　北京的一位女孩尽管知道一位台湾商人已有妻室，还是义无反顾地为其生了一个孩子，可是为孩子的落户问题大伤了 脑筋，最终孩子还是去了台湾。

　　针对非婚生子女落户难问题，全国人大代表、香港工联会理事长黄国健说，内地部门资料显示，现时深圳约有500 0名涉及港人的“黑孩子”，珠三角地区则有5万名。而工联会咨询服务中心(深圳)自2004年底成立以来，至今已收到 港人的相关求助130多个，涉及的非婚生子女最大14岁，最小约两个月。

　　无辜的孩子不应成为牺牲品。黄国健代表已向全国人大提出建议，呼吁香港和内地政府尽快制订相应的政策解决“黑 孩子”入户难的问题；政府应确保“黑孩子”享有9年免费教育和公共医疗服务的权利，保障“黑孩子”的权益；加强对成年 人进行婚姻家庭及生育观教育。同时，也要加强对香港居民宣传内地有关生育政策及户籍事宜的法律法规的工作。

　　1989年首先提出迁徙自由的中国人民公安大学教授王太元说，户籍制度的核心是户口的登记统计制度，也就是以 国家行政手段收集、确认、提供本国住户居民基本生活信息，为个人、群体、国家、社会服务。因此，户籍制度本身不是一种 歧视，所谓歧视主要体现在附着在户籍制度上的人口迁徙行政调控制度，而这种制度本身就是计划经济强加给户籍制度的不适 当的任务。因此，要解决相关的不公平，只抓住户籍制度而不抓住滥用户口对公民进行差别管理的各种相关制度，无异于缘木 求鱼。

　　户籍利益

　　2008年1月初，一位在北京上学的高三女孩因为没有户口不能参加高考而服毒自杀，后经抢救生还。尽管女孩的 父亲有北京市集体户口，但是其是非婚生子女，违反了计划生育政策，因而不能落户。

　　此事经媒体报道以后，公安机关告诉女孩的父亲，根据新的规定，你的孩子可以办户口，情况特殊的话，集体讨论会 准予特批。

　　不管最后结局如何，公安机关的做法立刻遭到质疑：北京市高考分数线较低，高考移民现象时有发生，如果有关部门 审核不严格，让投机者轻易获得北京户口，对广大考生也不公平；像女孩这样的情况有很多，如果这种荒唐的现实不予改变， 再多的自杀也只能解决特例，而没有普遍性的救济价值。

　　已占到北京义务教育阶段学生总数1/3的在京借读生，中考时应该报北京高中还是回原籍？北京市教委官员日前做 客北京城市管理广播时，建议“这类孩子回户籍所在地读高中，这样对将来高考比较有利”。

　　有专家指出，那些既得利益者既收取了巨额的“赞助费”，又不让借读生对北京本地考生造成威胁，可谓一举两得。

　　为什么大家都愿意托关系、找门子、支付重金去获得一个城市户口呢？有人一语道出了其中的秘密，就业、教育以及 社会保障等利益是附着在户口上的，而这也是大家看重城市户口的重要原因。

　　城市管理中，管理者只管有本地户口者叫“市民”，所有的福利发放也仅局限于在这部分人间分摊，放开户口限制就 意味着加大负担、摊薄福利，地方政府乐意吗？再加上一些人还有“现代的北京是世代北京人贡献纳税的结果”这样的想法， 他们真有度量让“外地人”只要“具有合法固定住所”就落户？

　　王太元对户籍利益作了一个形象的比喻，所谓户口是一个门卫，屋子的主人让他把谁拦住，他就把谁拦住。而屋子的 主人就是住房、福利、就业等短缺资源。我们一些人只敢骂门卫，而不去直接找主人，这个问题没法解决。

　　“我认为取消户口迁移限制最不情愿的是需要出钱的部门。具体而言，就业、住房、教育、福利都是。因为安排一个 人就业，需要相应的成本，同样的让一个人上学，绝对不仅仅是学费的问题，还有相当多的投入。”王太元说。

　　户籍弊病

　　有学者认为，目前的户籍制度，牵扯到住房、教育、医疗等方方面面的潜在利益，但最棘手的莫过于负载于户籍之上 的教育特权，它从根本上掐住流动儿童的命运咽喉，“造就”了无数前途渺茫心生怨怼的下一代；而在这数千万流动儿童的背 后，又有5800万以上移民二代被迫回到家乡，成为失去父母亲情呵护、身心和学业受损的留守儿童。

　　从个人角度，心灵残缺比知识贫乏更可怕；从社会角度，歧视比贫穷更可怕，因为其往往会孕育对立和仇恨。这是户 籍和教育制度改革中“惟此为大”的问题。

　　移民二代的户籍壁垒，已经成为当前教育不公和未来城市社会不公的渊薮。移民二代正在成为没有未来、也没有归宿 感的“无根的一代”。他们在城市中游离漂荡，渗透于社会生活的“显歧视”和“潜歧视”，正日益加剧他们的“底层化意识 ”。

　　既不能融入当地城市主流参与公平竞争，又难以回归原籍，社会认同和自我认同就会趋向游民化、边缘化和被排斥。 作用力和反作用力互相纠缠，他们不是倾向于扼杀自己，就是倾向于报复社会。

　　一组数据显示，2000年上海市与外省市户籍的未成年犯人数比大致在6∶4，到2005年的比例已经达到3∶ 7，即10个少年犯中有3个上海籍、7个外省籍的。北京的情况大同小异。

　　在哪里纳税，就在哪里享受权利。移民二代都是随着父母的就业和定居才来到新的城市，他们的父母为当地政府提供 了大量税收、创造了大量财富，保障他们平等的受教育权利和高考权利，是所在地政府义不容辞的责任。

　　国务院发展研究中心研究员卢迈认为，在财政资金分配上，是一些城市种花种草搞形象工程占大头，还是给农民工子 弟就学提供点补贴？“无疑，今天在农民工子弟的教育上花点钱，将来受益的是整个社会。”在公共财政支出中实行社会公平 原则，是市场经济下缩小社会差别的主要方法之一。

　　《户籍改革忧与思》专题报道之三

　　户改之策

　　-本刊记者 连继民 侯兆晓

　　户改困难重重

　　有人将发生在二十世纪末和二十一世纪初的中国城市化进程比作是中国自1840年以来最重大的变迁，认为其意义 极为深远，因为只有生活方式和文明形态的变化，才是最为深刻、最为实质的变化。

　　王太元认为，中国是世界上唯一连续实施户口管理的国家，至少已经有三千年的历史，全面详尽的户籍登记是一个大 国能够长期存在和发展的行政基础。实际上户籍是取消不了的，但是户口迁移限制是必须要淡化、转化甚至消亡的。

　　国家人口和计划生育委员会主任张维庆说：“因为中国养活着世界20%的人口，中国的农村人口占中国人口的70 %。这样庞大的农村人口，如果在户籍制度的改革上稍有不慎，将会出现城市圈之外的大量的贫民窟。户籍改革势在必行，但 应有序、渐进。”

　　正如公安部新闻发言人武和平所说：“户籍制度改革难就难在城乡差别不可能一下子消除。”如果没有渐进的步骤， 人口流动得不到合理引导，这不仅会为城市管理带来巨大的负担，而且还可能绞动既有的社会利益格局。

　　华东师范大学人口研究所所长丁金宏教授说，1958年，《中华人民共和国户口登记条例》颁布，严格划分出农业 户口和非农业户口，控制农业人口迁往城市。随着20世纪80年代初期农村人口大量涌向城市，1984年，国家颁布相关 法规，农民可以进县城以下的集镇入户，附带的条件是：必须“自理口粮”。1998年，国家出台有关规定，放宽对几类人 的户口管理，如知青子女进城、老人随子女进城、城乡通婚人口可在城镇落户等。

　　王太元说，各地改革其实质都是1998年中央四项改革的推进或者深化，令人遗憾的是，各地都宣称自己是“决定 性的”“突破性的”“根本的”，即使当年最有影响的石家庄户籍改革，也没有超出1998年的四项政策。不过有一点值得 提倡，改革需要各地的积极性，中国的地区发展不平衡性，为我们进行各种改革试验提供了极好的条件，从这一点讲，各地的 改革都是值得称道的。

　　农民工市民化

　　有学者认为，城市化并不简单地等于城市的摊子扩张，也不简单地等于城市常住人口的增长。城市化意味着一种新的 经济形态、新的公共生活、新的人际关系及新的精神生态。

　　目前政府所需要做的，是消除造成农民与城市、与市民隔阂的法律与政策壁垒，为农民成为市民创造制度环境。比如 ，在打破城乡户籍分割之后，考虑给予进城农民以同等的选举权、被选举权，使他们能够参与到城市的民主管理中，履行公民 的权利和义务。

　　今年两会有代表建议，将农民工文化生活纳入政府公共文化管理范围，将农民工文化活动经费纳入各级政府的财政预 算，建立农民工文化专项经费，设立“农民工文化发展基金”。

　　上海复旦大学人口研究所所长彭希哲教授说，中国的城市化进程也是一场文化、知识的启蒙运动，在整个过程中，政 府没有花钱，却完成了对一亿多农民的再教育，这对经济发展非常重要。

　　2008年3月9日，劳动和社会保障部部长田成平表示，据有关方面的统计，农民工在全国已经超过了两亿人。他 们进入城市以后，要融入城市的生活，这就涉及到很多方面的要求，比如他们的一些政治权利、子女要受到良好的教育、生病 要得到医疗等等。

　　公安部有关人士认为，“农民工市民化”取决于经济发展水平、国民整体素质。“现阶段城乡差别太大，户口放开后 ，大量农民工会涌向城镇，不论是小城镇，还是中小城市，其自身实力都无法招架，都无法解决随之而来的社保、就业、教育 等多方面社会问题。”

　　他表示，在美国等经济发达国家，城乡间生活质量没有明显区别，所以不少农民并不愿意进城当市民。“如果我国农 民也不把进城当‘市民’作为改变终生命运的大事，那时才是取消农民工户籍限制的恰当时机。”

　　对此，王太元表示赞同，他认为，通过配套改革，人们希望通过户改获得的“以前城市居民得到的好处”相当一部分 已经或者将要不存在，再加上城市生存的压力，有一些农民进入大城市以后，不能适应大城市的生活又回到了自己所在的农村 ，城市的人口压力也会随之相对削减。

　　依法的迁徙自由

　　今年两会期间，全国人大代表、公安部副部长白景富表示，户籍制度肯定是要改的，但大城市与小城市肯定有区别。 他进一步解释，北京、上海、天津和其他大小城市肯定不同，省会城市又和其他城市不同。

　　消息一出，有人对此表态并不抱多大希望，“户改应该有明确的时间表”、“户改不能一年一年地虚拟下去”等质疑 之声四起。

　　王太元认为，目前还没有办法确定一个所谓的期限。他认为，我们的改革基本方向是：剥离计划经济强加给户籍制度 的各种职能，尤其是区分城乡人口实施不同待遇的职能，或者说是“剥夺附着在户口本上的各种经济利益”。要剥夺这些附加 利益，第一个条件就是要不再区分城乡人口、农业人口和非农业人口，同时要求其他各部门进行配套改革。

　　王太元就教育投资问题举例说，如果我们改变现行教育拨款体制，把每一个小学生所能得到的国家教育拨款、地区教 育拨款、学校教育奖励或补贴、个人的教育投入这四方面计算清楚、公开出来，然后直接把这四种投入纳入学生个人账户，学 生到哪个学校，就按上述比例交费是比较公平的。浙江的“教育券”制度基本与此类似，效果很好。

　　“户口制度的改革(这里主要是迁移制度的改革)，主要是通过淡化用户口决定就业、住房等基本经济因素的现行政 策来逐步实现，具体方式可以有以下几种：第一，承认事实长住，并逐步转为常住户口；第二，逐步放开小城市、中城市、大 城市、特大城市；第三，逐步放开高层次人才、中层次人才、初级层次人才；第四，逐步增大地方、基层甚至公民个人自由选 择的决策权；第五，在条件成熟的时候，把户口与就业、住房等经济因素剥离。如果做到以上几点，迁徙自由也就不远了。” 王太元提出了自己的具体户改方案。

　　“我个人在2003年提出‘迁徙自由，五年可成’，就是考虑到客观条件基本具备，如果采取‘整体谋划、分头变 革、稳步推进、合成和谐’的‘分进合击’改革思路，在党和国家以解决民生问题为核心的和谐社会建设的大背景下，公众、 舆论督促着各方面的改革迅速跟上，宪法随后明确，迁徙自由权利相关的法律迅速配套，我们就能实现‘国家依法规范、地方 市场调节、个人自主抉择’那样一种‘迁徙自由’(而不是自由迁徙)。”王太元最后强调说。