第二轮党代会常任制试点有序展开(图)

https://zylofonmediaonline.com/__proxy_domain/www.sina.com.cn 2004年02月12日17:34 南方周末

本报记者　易颖　　才1年，刘星政就无奈地结束了他的县党代表的生涯。

　　1月6日，在刘星政所在乡召开的党代表大会上，到会的23个党员全部投了他“不称职”票。

　　从去年12月底至今年1月，四川省雅安市荥经县的161名县党代表，接受了1500多名普通党员的信任投票。当地媒体报道说，在该县，党代表每年末将向选举他的党员汇报一年来履行职责的情况，并接受选举者的投票测评。

　　“通过党员投票的形式罢免一个党代表的代表资格，这在‘党的代表大会历史上是极其罕见的’。”中国社会科学院公共政策研究中心主任白钢说。造成这种“罕见”状况的，是在荥经县推行的党代会常任制的试点，党代表述职测评是其中的议程之一。

　　雅安日报的报道说，在党代会常任制试点实行以前像刘星政这样的情况不会发生，因为除了5年一届的党代表大会，党代表们在任期内几乎不参加什么会议，更不用说面对选举他的党员述职和被测评。党代会常任制试点，正是为打破类似这样的尴尬局面而设计。

　　在雅安，除了荥经县，进行党代会常任制试点的还有雨城区；在四川，除了雅安外，还有眉山市、自贡市大安区等近20个市（县、区）；而在全国，除了四川外，山东乳山市、山西石楼县、广西象州县、广东惠州市、湖北宜都市、江苏射阳县等都加入了试点的行列。去年一年，有一半多的省份在此方面都有所动作。

　　不经意间，党代表常任制的试点已在全国形成一个亮点。这个亮点发端于2002年召开的十六大，发端于十六大报告中提出的“扩大在市、县进行党的代表大会常任制的试点”。相对于1988年由中组部直接指导的第一轮试点而言，14年后各地启动的这第二轮试点呈现出了新的气象。

　　试点回顾

　　很长一段时间来，我们的党代表大会一般是5年开一次，与人大每年有一次年会、人大代表有发挥职责的多种渠道不同，党代表的“生命”被人戏称为只有几天，5年一次的会一开完，就很难感觉到党代表的存在了。

　　改变这种状况的呼声很早就有了。1988年至1989年起，中组部先后选择了浙江省台州市椒江区、绍兴市、永嘉县、瑞安市，黑龙江省林甸县、肇东市，山西省大同市矿区、洪洞县、晋中市榆次区、和顺县，河北省辛集市，湖南省衡山县这12个市县，进行党代会常任制的试点。

　　但是，到十六大以前，除浙江的绍兴市、瑞安市、台州市椒江区和山西的晋中市榆次区、和顺县等5个市县区还在试点外，其他7个市县已停止试点。

　　这种状况，跟此间相关部门一直没有获得任何明确指示的尴尬境地有相当关联。有个试点就曾经将自身的改革比喻为“孤军作战”。在信息相对封闭的状态下，各地的试点方案不尽一致，即便是在浙江同一个省的3个试点也并非都采用年会制。个别试点地的组织部门官员也试图对现行体制进行突破。在创建年会制和党代表常任制的基础上，台州市椒江区就探索试行委员制，以图明晰党内权力的授受关系。

　　虽然第一波的试点进行得落寞艰难，前景莫测，但它留下的经验还是弥足珍贵。中组部研究室曾在一份调查报告中指出：“台州市椒江区的实践证明，试行党的代表大会常任制扩大了党内民主，有利于决策的民主化和科学化；建立起了有效、广泛的监督制约机制，推进了班子自身建设；密切了党群、干群关系，增强了党组织的凝聚力和战斗力。”

　　这是目前公开资料中惟一可见的权威部门对这一轮试验的肯定性表述。

　　尽管没有大张旗鼓的宣传报道，但是十六大报告的相关表述清晰地说明，中央并没有放弃这一试点推进的设想。这与理论界在2000年以后掀起的研究热潮也有相当关系。中央党校的《中国党政干部论坛》、《学习时报》和《求是》内部文稿都分别刊载了一些有相当深度的研究报告，引起高层关注。

　　据说在十六大会议期间，曾有党代表在讨论修改报告时提出，经过十多年的试点，全国推行党代会常任制的条件已经成熟，不必继续试点。但更稳妥的意见则认为，党代会年会制虽然在国内外都有过实践和经验，但这些实践都是自上而下的，不够充分，短暂的经验也不尽成熟。

　　最后修订的十六大报告，按照大多数代表的意见和建议，将“扩大在县、市进行党的代表大会常任制的试点”一句中的“县、市”顺序改为“市、县”顺序。

　　“1988年中组部指导的12个试点县勾勒了党代表大会常任制的基本框架，现在试点层级由原来的镇、区提升到县、市一级，各地的试点范围也在扩大，按惯例，这是一项改革可能全面推开实施的信号。”一位组织系统的人士分析说。

　　十六大之后，从2002年底开始，试点的消息就接连传来。与此同时，1988年的首批试点也在继续推行。在浙江，被认为是卓有成效的椒江区的试点工作扩展到了整个台州市，除了台州市本级和路桥区因为党代表尚处于届中而定于2005年换届试行以外，台州市所辖另几个县（市、区）在2003年换届时都试行了党代表大会常任制。

　　和大部分省份只有一两个试点地不同的是，此前从未试点的四川却突然铺开了一个很宽的试点面，在其广度和深度上成为第二轮试点的一匹黑马。2003年3月，四川省委组织部专门出台了《关于市、县（市、区）党代表大会常任制的试点意见》，指导17个市县区进行试点工作，确保党代会代表在5年的任期内可以充分行使选举权、审议权、评议权、监督权和建议权。记者在四川省委组织部得到的说法是，“我们部长是十六大代表，从北京开会回来就开始部署这项工作。”

　　值得注意的是，这些试点地都有着极为相似的制度框架和运行制度。这正是1988年第一轮试验的成果。

　　前不久，中组部一位负责人透露，准备在今年三四月份召开一次会议，对全国的党代会常任制试点工作进行部署。

　　第一道民主程序的突破

　　除了召开年会和更多地发挥党代表的作用外，与第一轮试点相比较，第二轮亦有诸多突破之处。

　　雅安市的雨城区和荥经县两个区县对党代表实行直接选举。在雨城区，因为82个选区全部采用直选方式，并且所有县领导都放到各基层选区参选，结果，因为严格依照程序和规则进行，没有组织授意，一位镇党委副书记、一位镇长、一位街道办事处副书记以及粮食局局长、计生局局长共5人“意外”落选。

　　雅安市委常委、组织部长张锦明说：“党代会要搞常任制，对党代表的要求就高。以前直选出来的干部普遍比任命的素质高，所以，直选党代表就顺理成章了。两个区县刚好换届选举，我们就抓住了这个机会。”

　　雅安因为启动了整个党代会制度改革的第一道民主程序而一致被专家们叫好。全程见证的中国社科院研究员白钢认为：“雅安试点可以看作是实现党内民主的纵向结构的起点，对于促进党的执政方式的改变和决策民主化，都会产生积极作用。”

　　公推委员

　　党内权力的民主选举链在湖北被推进到了更高的位置。

　　前段时间在湖北省宜都市第五届党代会第一次会议上，举行了甚少为外界所知的县委委员公开推选的试验。

　　“选委员才是动真格的，大家都盯着组织部门怎么操作。到关键环节来假的，前面的党代表再直选也没用！”回忆当时情形，一个新当选的市委委员这样对记者说。

　　按照党章规定，地方各级党委委员、候补委员和纪委委员都由党代表大会选举产生。而宜都此次市委委员和纪委委员推选，首先是党代表到组织部自荐报名，然后名单交由各个代表团讨论。再根据所有代表团汇总的选票数，组织部门由高到低，按不低于20％的差额排出一个候选人建议名单，上报宜昌市委审查通过。最后，召开党代表大会，由全体党代表差额选举产生市委委员、候补委员和市纪委委员。

　　“有关方面惟一交代的是新一届班子的组成原则，但没有锁定是谁，给代表们的范围很宽。”一个不愿公开姓名的代表还提到了这样的细节：在代表团分组讨论候选人建议名单的时候，专门有领导来向他们作了一个说明，“武装部的政委因为刚从外地调来，大家不熟悉，所以票数刚好落在门槛上。为了稳定需要，要将这个名字往前拉两位，列入正式候选人。大家都觉得这个能理解。”

　　但这次选举的结果还是出现了“意外”。这个代表透露说，“原来理所应当要进市委的好几个科局级干部都下来了！”而冲上去的是“乡镇兵团”。宜都10个乡镇和街道办事处，此次就有4个党委书记和镇长获选为委员和候补委员。

　　但常委的选举仍旧是“老规矩办事”。有了解内情的人说，常委名单中，排在倒数第二位的候选人是一个新从异地交流过来的干部。因为他是在党代表选举产生以后才到宜都的，所以他所在的选区还重新召开党员会议，将其补选为党代表。这样敏感的信号没有谁会误读。因此，第一次委员会的选举“完全体现了组织意图”。

　　而湖北省之所以选定宜都作为试点，则是因为这些年它的招商引资工作和财政状况良好，“市领导班子有信心。”这也是第二轮大多数试点地区具有的共同特点。

　　和雅安极为相似的一个选举基础是，2002年，宜都所属的宜昌市成为湖北省乡、村两级班子换届推行“两制一会”的试点。而近年来领导岗位的公开招考也锤炼了干部的竞争意识。宜都现在的两个常委就是从外地“考进来的”，而宜都一个女干部通过两次考试从一个科级干部晋升为正处级干部的经历也成为传奇。

　　重新界定权力关系

　　第二轮试点还有一个引人注目的地方就是关于党内分权的尝试，重新界定党代会、全委会和常委会之间的权力关系。

　　据了解，湖北省委组织部还在另一个试点罗田县试验县委委员制和县纪委委员制。其中，至为关键的一点是将全委会的职责和权限作了新的界定：“全委会是党代会常设机构，领导党的日常工作”。“大会期间确定表决的重大事项由代表进行表决。在闭会期间，涉及全县政治、经济、文化和社会生活中的重大事项和干部任免事项等，均由全委会表决。”

　　此外，在雅安改革中，雨城区党代会专门设置了代表工作委员会、监督委员会和决策咨询委员会。按照改革者的意图，监督委员会是为监督常委会和全委会而设立的。这体现了分权制衡的思想，也把“谁来监督纪委”的问题纳入到视野之内。但也有人提出疑问，监督委员会和纪委的职能如何划分？

　　事实上以党代会常任制为突破口的党内民主建设，还有许多问题需要进一步的探索和厘清。这就是试点的价值。图：

　　十六大报告提出“扩大在市、县进行党的代表大会常任制的试点”后，第二轮党代会常任制试点在一半以上的省份开展起来