作者：周东飞

　　近日，40位医学和公共领域专家联名上书工信部部长李毅中和质检总局局长王勇，呼吁政府立即停止执行由国家烟草专卖局主导制定的《境内卷烟包装标识的规定》。联名信指出了上述《规定》与全球《烟草控制框架公约》基本精神相违背的7点表现，包括警语笼统含糊，不能明确告知使用烟草的严重有害后果，以及警语字体偏小等。本应体现国际公约实质性要求的《规定》，不仅无法达到控烟的效果，而且有偏袒烟草企业的嫌疑。

　　让卖烟的人来主导控烟简直是与虎谋皮，网友的跟评总是能够一针见血地指出问题的症结所在。如果教条地来分析问题，国家烟草专卖局绝对是不折不扣的行政机关，负责烟草行业监管是它当然的分内职责，那么，主导制定一份《境内卷烟包装标识的规定》实在是天经地义的事情。现实的悖论恰恰在于，它的监管对象就是它自己，国家烟草专卖局与中国烟草总公司保持着一种叫做“两套班子，一块牌子”的存在方式。有了这种政企不分、官商一体的背景，由执行政策者来制定政策，由被监管者来确定监管的规矩，政策的公正性自然难免引起怀疑。

　　卷烟的包装警示标识到底是应该用图片还是文字，标识的面积到底应该占30%还是50%，这些细节属于实体正义的范畴，在控烟人士和烟草商之间存在争议并不奇怪。无论是中国还是外国，这种在健康与经济利益之间的拉锯战一直不曾硝烟散去。当实体正义难以用简单办法达成的时候，人们一般会选择程序正义的路径。只要确保程序是正义的，人们总会倾向于认为它的结果也是正义的，这是关于正义的一般原理。由利益超然的监管者来制定游戏规则，并交由各方充分博弈，这是程序正义的基本要求。在卷烟包装标识的问题上，规则的制定者实际成了烟草企业，程序的不正义已经否定了实体正义的可能性。

　　40位专家的“上书”当然是为控烟的实体正义而来，但其剑锋所及首先是烟草行业长期政企不分的程序不正义痼疾。政企分开是推行行政体制改革和转变政府职能的一项重要原则，也是整个烟草行业改革的首选目标之一，然而烟草的专卖与经营还是长期处于盘根错节的状态。今年年初的大部制改革中，人们重又燃起了对于烟草行业政企分开的热议。有专家建议，将国家烟草专卖局按行政和企业拆分为两个部分，企业自主经营，行政监管机构并入工商总局或其他部委。随着大部制改革方案尘埃落定，那种政企分开的热望显然已经落空。国家烟草专卖局第三次换了“婆婆”，被划归新组建的工信部管理，但依旧延续着政企合一的体制。

　　应该说，烟草行业也一直进行着推进改革的努力，但政企合一仍旧是一种现状，这种现状可能不是三两日可以改变。既然工信部是烟草专卖局的管理者，当后者遭遇行政不信任的时候，工信部有责任帮助后者走出窘境。或许这也是专家们要上书工信部长的缘由，事实上工信部自组建以来在遏制手机乱收费等方面的表现确有可圈点之处。由工信部出面与质检总局共同制定卷烟包装标识的规定，或许不失为补救之策。如此一来，政策的制定已无程序不正义的瑕疵，控烟人士与烟草业者大可就各自的主张展开辩论，一个各方都能满意的方案最终必将达成。

　　但这也还是权宜之计，烟草行业的政企分开必须尽早实现，否则来自社会和市场的不信任和纠纷就永无止息之期。既然政企分开已是行政体制改革的共识，那么没有任何行业可以成为一个例外。