志灵：立法质量系于充分博弈而非起草主体

　　本报特约评论员 志灵

　　为实践立法改革、创新立法方式，太原市人大决定对起草《太原市文化产业促进条例((草案建议稿))》进行公开招标，一改“部门立法”由相关政府部门起草的惯例。据悉，截至目前，已经有七八家投标单位报名参加。(3月23日《民主与法制时报》)

　　虽然“招标立法”并非太原市人大首创，此前北京市的“第三方立法”制度以及重庆市推行的“立法回避制”，早已为后来者树起了“部门立法”的标杆，但这并不妨碍“招标立法”赢得同样的掌声。因为在我们这个时代，这样的“破利立法”实在少之又少，任何点滴的进步都值得公共舆论去鼓与呼。应该说，这一判断基于如下逻辑前提：立法者的中立才有立法的客观公正。但问题是，剔除掉利益最相关主体，由利益最不相关的中立第三者立法，就一定能保证立法的客观公正？

　　事实上，“部门立法”之所以要排除“利益部门”，是因为在不少论者看来，立法权应归于人大，政府只负责行政权，而司法权属于法院。可这种启蒙时代法学家理想中的“权力图景”，早已被现代社会冲击得支离破碎，最典型的就是人大或者议会对行政机关的授权立法或者委托立法，因为对于具体行政事务方面的立法，其实处于“第一线”、信息最丰富的行政机关最有发言权和决定权，而由“代议士”组成的人大反倒不具有这样的“专业能力”。

　　对于这一点，太原市人大相关负责人也坦承，“从专业和经验方面，一个人或单位都难以涉猎社会方方面面的问题，我们人大也是，尽管我们有一些专家顾问”。但因何不授权对部门立法最有发言权的“利益部门”进行立法，反倒迷信中立第三方，恐怕并非“利益是否相关”所能解释。在现代社会，“利益相关”的现象时时处处都存在，回避不得更否认不得。比如我们并不因参与市场交易的主体，在攫取私利时“利益最相关”就否定其交易主体资格，因为在“利益相关”之外，有立法、执法、司法甚至舆论道德使得当事人无法将非法的“利益相关”兑现。

　　从这个意义上讲，“部门立法”并不可怕，真正可怕的是由部门起草的“部门法”就是最后通过的“立法”。也就是说，不管由谁起草“部门法”，只要部门立法在修改、表决程序上能够充分博弈，立法同样可以破除“部门利益法制化”，毕竟，法律草案并不等于法律定稿，除非必要和必须的立法博弈程序缺失，使得一旦由谁起草谁就能掌握立法的最终话语权。这样看来，太原市人大寄希望于通过“招标立法”来破除部门利益法制化，同样是对立法博弈的习惯性忽略，因为这其中的潜台词就是立法起草权几乎就是立法决定权。

　　可是，在这个利益多元化的时代，立法本质上是博弈的结果，即一个好的立法不是完全的“理性建构”，而是能够兼顾和平衡各方利益。所以说，“部门立法”不仅不能回避“利益部门”的参与，而且还需要“利益部门”的深度参与，只不过，立法表达和通过过程需要杜绝“利益部门”排除其他主体参与或者说自己全程主导的现象。让各种相关的参与主体，在公开的语境下进行充分博弈，那么，不管立法由谁起草，都会确保“立法质量”。

　　甚至说，在大多数情况下，只要博弈程序设计得当，由利益最相关者起草立法，反倒是最优选择。最有启示意义的应该是著名的分蛋糕故事，正是存在切蛋糕者最后拿蛋糕的博弈程序作保障，让利益最相关者来分蛋糕才是最公平的分配方式。显而易见，为确保立法质量，只要使充分博弈成为必要程序，“利益部门”也会成为最主张公平的“立法者”。