城乡同比例选举代表：淄川的标本价值

　　北京大学宪法学教授 张千帆

　　去年11月，山东省淄博市淄川区率先取消了城乡选举权差别，实行十七大报告中所建议的“城乡按相同人口比例选举人大代表”。按照这一标准，淄川区已将山东省第十届人大常委会确定的第十六届人大代表名额分配到各选举单位。笔者认为，这一举措是我国民主实践的良好开端。

　　长期以来，和城乡经济二元化体制相对应，城乡选举权也存在着巨大差别。《全国人民代表大会和地方各级人民代表大会选举法》（以下简称选举法）还存在着人们戏称的“四分之一条款”，即农村选举产生的每一位代表所代表的农村人口是城市代表所代表的城市人口的四倍。这种体制不仅适用于全国人大选举，而且也适用于地方各级人大选举。

　　虽然选举不等于民主的全部，但公开、自由和平等的选举确实是民主的第一步。因为各国的现代民主都是一种代议过程，也就是由人民选举产生的代表，代表人民制定国家法律和政策。由于代表是选举产生的，对选民负责，因此，人民代表大会制度表决通过的法律和政策，必然代表社会大多数人的利益。但是这里有一个前提：公民的选举权得到了平等保障。显然，如果有些公民被剥夺了选举权，或者选举权受到不同程度的“稀释”，譬如只有其他公民的四分之一，那么上述推论就未必成立了。

　　事实上，平等选举权不只是一种政治权利，也是其他各种权利的保障。这是因为国家的大政方针都是通过立法机构制定出来的，因此，立法机构究竟如何产生，直接决定了它代表谁的利益。如果每个农民的选举权只有每个城市居民的四分之一，如果选举产生的多数人大代表都是城里人，那么农民和农村的利益，自然得不到法律上的良好保障，“三农”问题很难得到根本性解决。历史形成的经济权利、社会保障、医疗保险和义务教育等方面的城乡差别，其实是选举权差别的自然结果与反映；农民利益之所以没有得到充分重视，根源就在于立法机关中农民的声音太弱。近年来，中央开始重视“三农”问题，这当然是好的，但是还必须有制度化保障。因此，要真正实现城乡平等，首先要保障农民的平等选举权。在这个意义上，山东省淄博市淄川区对选举体制的改革是开创性的。

　　严格来说，淄川区选举制度改革仍然存在一定的法律障碍，因为选举法还没有修改，地方各级人大代表名额在原则上还是应该依照现行“四分之一条款”进行分配。当然，选举法本身也为地方变通留下了一定的余地。这就是第十二条规定：对于城镇人口特别多或企事业单位的职工人数在总人口中所占比例较大的县，经省人大常委会决定，农村每一代表所代表的人口数和镇相比“可以小于四比一直至一比一”。笔者不清楚山东省人大常委会是否适用了这条规定，也不知道淄川区当地的镇人口或企事业单位的职工人数是不是特别多，但原则毕竟是原则，例外终归是例外。虽然各地也可以在现有体制下做一些有限的尝试，但其合法性不可避免地受到质疑。当然，毫无疑问的是，十七大报告所建议的改革方向是正确的，因此，今后选举法应根据这一精神尽快取消城乡政治二元体制，保障广大农民的宪法权利，也为淄川这样的有益改革，解除法律上的后顾之忧。

　　当然，选举名额分配的改革只是一个起点，而远不是终点。选举权平等之后，所设计的选举过程是否能产生真正代表农民利益的代表？代表们能否有效履行宪法赋予的代议职责？这些才是问题的根本。在目前的选举体制下，干部占了人大代表绝对多数，他们是否了解并代表农民利益？虽然在理论上干部也能代表基层群众的利益，但是实际效果如何，是要打问号的。另外，干部平时工作都很忙，即使他们愿意代表农民，并在一定程度上了解农民的需要，但是否有足够的时间和精力履行自己的职责，真正替农民说话、办事？这也是一个问号。要真正保障农民的选举权，还要落实许多配套制度；没有这些制度，即便人大代表基数实行城乡平等，也不能解决实质性问题。因此，笔者在为山东省淄博市淄川区的选举改革欢呼的同时，也希望当地不满足于仅仅消除“四分之一条款”，而是继续领全国风气之先，将选举制度改革一路进行下去。