人大监督若干基本问题研究

　　崔建华

　　人大监督伴随着人大制度的产生而产生。1954年第一届全国人民代表大会第一次会议通过的宪法就赋予了人大监督职权。近50年来，人大监督虽然还没有能够发挥出它应有的作用，但毕竟在实践和理论上都有了较大发展。毫无疑问，随着市场经济和公民社会的发展，随着依法治国和民主政治进程的推进，人大监督将同样随着人大制度在我国政治生活中发挥越来越重要的作用。监督法虽然迟迟未能出台，但毕竟已经提上了议事日程，尽快出台监督法已经成为国人的基本共识和强烈呼声。完善监督立法，健全监督体制，形成制约机制，强化权力制约的民主进程和历史趋势是谁也阻挡不了的。不过，监督立法的迟滞和周折，也从一个侧面反映了人大监督和民主进程的艰难程度，这不仅表现在实践中阻力很大，也表现在理论研究和舆论导向上歧误颇多。因此，有必要对人大监督的一些基本问题进行系统地清厘。

　　所谓基本问题，是指决定或者说明某种事物基本属性和基本状态（包括原因、依据、主客体关系、过程、方式、结果、外部联系等）并形成理论体系架构的问题。所谓人大监督的基本问题，是指决定或者说明人大监督基本属性和基本状态并形成人大监督理论体系架构的问题。人大监督的基本问题应当阐明或者回答以下问题：为什么要进行监督（原因或目的），凭什么进行监督（依据），人大监督的地位和性质是什么（属性），由谁来监督（主体），监督谁（对象），监督什么（内容），怎样监督（方式、手段、程序），如何保证监督效果（效力、责任），监督的外部环境怎样（外部关系），等等。

　　监督有广义和狭义之分。广义监督是指所有人和组织对被认为是违背法、契约、道德、正义、公理等相对普遍价值的行为所进行的监督。狭义监督是指法定监督，即有法的规定和法律效力的监督，或者依据法的规定所进行的监督。本文所论人大监督，是指法定的以人大为主体所进行的监督。

　　一、监督原因

　　监督的一般意义是监察、督促和制约。宪政体制下的国家监督体现为一种权力制约机制。对权力进行监督制约，是现代民主宪政的一条基本原则。对于过往自由民主思想和社会政治理论的受益者——当代人来说，这应该是一条不证自明、无庸置疑的公理。诸如“权力有自我膨胀和专制腐败的趋势”、“绝对权力导致绝对腐败”、“好的人性假设导致坏的制度安排，坏的人性假设导致好的制度安排”、“非天使原则”或者“无赖原则”、“以权力制约权力”、“分权制衡或宪法制衡”、“以社会制约权力”等等思想和论断精辟地揭示了人类政治活动尤其是权力运行的一些基本规律。从洛克、孟德斯鸠到美国宪政的设计者们，一直保持着对公权力的高度警惕，始终把“以权力制约权力”作为维护自由民主的重要手段和有力武器；从托克维尔到达尔以至当代公民社会的倡导者们，又发现并指出了另一条似乎更有效的维护自由民主之路：以社会制约权力（在我看来，权力制约+社会制约才是制约公权力比较完善的机制）。这些都已经成为广为人知的政治理论常识，不必赘述。其实，只要记住这一点就足够了：失去监督制约的权力必然导致专制和腐败。权力制约机制是国家和公民维护私权利和自由民主的“牧羊犬”。为了保证权力运行的法治化、高效率和廉洁性，必须进行有效的监督制约。

　　无论从理论和实践来看，建立权力监督制约机制都具有极端重要性，对于一个社会制约还十分匮缺的国度来说更是如此。但是，建国半个多世纪以来，我国还没有一部监督法。事实上，由于各种原因，国家机关的权力运行长期得不到必需的、有效的监督制约，权力泛滥给党、国家和人民造成了严重危害甚至是可怕的灾难。现在腐败现象屡禁不止，泛滥成灾，几成不治顽疾，当然有多方面的原因，但缺乏强有力的体制性、机制性的对权力的监督制约不能不说是一个重要原因。但是，时至今日才提出一部不痛不痒的监督法草案，甚至还有人在争论要不要出台监督法。这说明了什么问题呢？为什么一种常识性的东西这么难于实行呢？应当作怎样的理性反思和良知责问呢？国家权力的主人——老百姓还要等待多久呢？市场经济和公民社会的发展以及全球化所推动的民主潮流——假如你不得不承认它终究是不可阻挡的，而且你也许根本就无法预测它会在什么时候掀起狂涛骇浪，一如它所作过的无数次历史表演那样——还留给我们多少自我改革的时间呢？难道还不应该有一点紧迫感吗？党的十六大提出要“建立结构合理、配置科学、程序严密、制约有效的权力运行机制”，可以说是很及时的。今后一个时期，这不仅是国家管理方面一项重要的技术性改造，而且更将是一项十分重要的政治战略任务。

　　二、人大监督依据和监督性质

　　法治国家应当遵循公权法定原则。人大的监督权必须有法的规定才具有现实合法性。虽然现在还没有监督法，但是人大的监督权仍然具有充分的法的依据。宪法关于人大地位和作用、宪法和法律实施保证、工作监督以及重大事项决定、人事任免等职权的原则规定，是人大监督职权的最高法源依据，其他一切有关人大监督的法的规定都来源于此，并不得与此相抵触。全国人大组织法、地方组织法、选举法、代表法、立法法、预算法、审计法等法律对人大行使宪法规定的监督职权作了比较明确的规定。全国人大议事规则，全国人大常委会议事规则，全国人大常委会关于加强对法律实施情况检查监督的若干规定、关于加强中央预算审查监督的决定、关于加强经济工作监督的决定等，对人大行使监督职权的一些具体方面作了规定。各地的地方性法规，民族自治地方的自治条例、单行条例，以及各级人大的有关决议、决定，对本级人大具体开展监督工作都作了比较详细的规定。由此可见，人大监督已经初步具备了比较系统的法的依据。当然，由于缺乏一部统一的监督法，关于人大监督的法的规定，还很不统一，很不系统，很不完备，很不具体，很不程序化，操作性、权威性、强制性较差，有的甚至还互相矛盾。这已经成为推进人大监督工作的一大瓶颈因素，也是完善人大制度、推进民主政治建设所面临的一个重大课题。

　　进一步追溯，人大监督的法的依据来自于发生学依据和体制性依据。从发生学或者权力权属关系来看，受托者只能在委托者授权范围内行权，并接受委托者的监督制约，否则，就意味着委托者放弃自己的权力，或者受托者违背委托契约。这就是说，任何一种间接或者派生权力都要受到权力源的监督制约即最终控制。应该说，这种来源性的层级控制和最终控制具有天然的合理性和正当性。并且也只有这样，整个权力系统才不致于紊乱、失范、失控甚至崩溃。人民代表大会制度所遵循的正是这样一种权力权属逻辑，它以此为依据建立起并行的链式或层级权力（委托）体制和监督（伴生）体制。选民选举产生了人大，形成了委托与受托的关系即代议关系，但是国家权力的最终控制权或者说国家权力的终极“产权”仍然属于选民，选民当然有权也必须对人大进行监督制约。同理，人大产生了行政机关、审判机关和检察机关（中央还包括国家元首和国家军事机关，下同），形成了立法与执法和司法，决策与执行的关系（当然，这些执行机关在自己的法定职权范围内，也是独立的决策机关。但是，它们的决策要受到人大的监督，也就是说，人大具有终极决策权）。为了保证法和决策得到执行，防止执行者滥用权力，人大当然有权也必须对它们进行监督制约。从国家政体上看，我国实行人民代表大会一院制，国家权力系统呈垂直——横向并列型，不同于“三权分离”的横向并列型。“三权分离”的特点是“三权”彼此独立，相互制约，没有最高权力机关。在我国这种垂直——横向并列型国家权力系统中，人大作为权力机关与行政机关、审判机关、检察机关是垂直的委托与受托关系，全国人民代表大会是最高国家权力机关；行政机关、审判机关、检察机关作为不同的受托者而彼此独立，各司其职，是横向并列关系。在这种体制中，行政机关和司法机关不可能对人大形成监督制约关系，监督权只能由权力机关来拥有和行使。

　　发生学依据和体制性依据只是一种法理性和逻辑性依据，而并不是可供操作的具有现实法律效力的依据，它们最终都应体现为或者说物化为法的规定。但是，这并不是说弄清发生学依据和体制性依据就没有意义。首先，发生学依据和体制性依据是法的依据，即是法的法理依据和逻辑依据。任何法都不是空穴来风，都是在一定的抽象的法理或理论或意识形态的指导下建立起来的。其次，在现有法的规定不成熟、不完备的情况下，往往需要根据发生学和体制性依据以及现有的法的原则或精神，进行各种探索和创新，促进监督工作在实践、理论和立法上有所突破和发展。在目前有关人大监督的法的规定还很不完善的情况下，这一点显得尤为重要。近些年各级地方人大在行使监督权方面不断进行新的尝试，就体现了这种可贵的探索精神。即使现有法的规定比较成熟而完备，也要根据不断发展变化的现实和新出现的问题，遵循发展变化中的发生学和体制性依据，进行法的变革和创新，以适应形势变化和时代发展的需要。

　　人大监督的发生学依据、体制性依据和法的依据，决定了人大监督在我国国家监督体系中处于最高地位，是最高层次、具有最高权威、具有最高法律效力的监督。在国家机构系统中，没有谁对人大具有法定监督权。对人大具有法定监督权的，只有选民；对人大具有广义监督权的，是整个社会。当然，这决不是说，人大以外的国家机关就不能对人大工作提出疑义乃至进行广义的监督，但是它们对人大没有强制性的监督权。人大对行政机关、审判机关和检察机关的监督，是立法者对执法者和司法者，决策者对执行者，委托者对受托者的监督，这种监督权随着这些机关及其权力的产生而产生，并与之相伴相随。这种监督，是国家权力机关的监督，是选民通过委托人大立法赋予人大的权力，是人大履行对选民的责任，说到底是代行选民的监督权。这是人大监督的根本性质。

　　三、人大监督主体和监督对象

　　监督主体是指具有监督权力者。按照宪法的规定，我国国家监督实行最高国家权力机关终极监督体制，即由最高国家权力机关行使最高国家监督权力。人大监督即是国家权力机关的监督。人大监督主体，概言之，就是各级国家权力机关——人民代表大会及其有权机构、团体、群体和组成人员。在现行法的规定和实际操作中，人大监督权力通常由具有法律效力的提案（提出）权、程序权、检查（调查）权、审议权、表决权、决定权等具体权力所组成。提案（提出）权是指提出监督案或者直接进行非提案简易程序监督的权力。程序权是指控制监督程序（包括组织实施，启动、继续或终止程序）的权力。检查（调查）权是指对监督事项进行检查或调查的权力。审议权是指参与对监督事项进行审议、询问、质询的权力。表决权是指参与表决的权力。决定权是指对监督事项作出决定的权力。所有这些权力都是法定权力，具有法律效力；监督案或者直接监督一经提出，就要进入一定的法律程序。这是法定监督与非法定监督的最大区别。由于一个监督主体往往并不同时具有所有这些监督权力，不同的监督主体具有不同的主体特征，因此平常把具有不同监督权力和现实特征的监督主体笼统地称为“监督主体”很容易产生歧义和混淆，这是有时候对这一概念产生争议的根源（比如，说执法检查监督的主体是常务委员会或者专门委员会，这没有错。但这是不是就意味着常务委员会和专门委员会组成人员就不是进行执法检查监督的主体呢？答案是否定的，因为组成人员是监督审议和表决主体。不能够因为某些监督主体不具有所有的监督特征就认为不是监督主体）。因此有必要根据监督权力的划分，把人大监督主体分为完全主体和不完全主体。完全主体是指在一个监督事项中具有所有监督权力，能够控制整个监督程序或过程者；不完全主体是指只具有其中一项或几项监督权力，不能控制整个监督程序或过程者，包括提案（提出）主体、程序主体、审议主体、表决主体、决定主体等（严格地说，程序主体不能算是监督主体，但由于程序主体具有程序决定权，对监督过程具有一定的实际控制权，因此这里仍然将其划入监督主体范畴）。据此可以明确，人大监督完全主体有：代表大会、代表大会常务委员会；不完全主体有：人大代表、法定数量的代表群体（联署）、代表团、法定数量的代表团群体（联署）、主席团、代表大会常务委员会组成人员、法定数量的常务委员会组成人员群体（联署）、代表大会各专门委员会、委员长（主任）会议等。这样区分主要是基于法定权力的区分，是为了指出这些主体所具有的一种或多种法定监督权力。这与实际工作中的工作主体是有一定区别的。说监督主体，主要是从监督权力拥有者的角度来说的；说工作主体，主要是从工作组织者的角度来说的（当然一般来说工作主体往往也是监督主体）。比如说执法检查的主体是常务委员会或者专门委员会，就主要是说它们是执法检查的组织者（当然也是监督主体）。但是这并不是说其他有关主体就不具有与执法检查有关的某些监督权力，比如有的有执法检查议案提出权，有的有执法检查情况报告审议权，等等。需要注意的是，人大监督主体最终都要归结为代表大会及其常务委员会的组成人员。另外，顺便提一下，实际工作中那种把不具备监督权力的人员甚至被监督机关或单位的人员作为监督工作组织的成员的作法是错误的，甚至是违法的。

　　监督对象是指被监督者。从现行法的规定来理解，人大监督对象是指国家权力机关监督所指向的目标行为的责任者。既然是国家权力机关监督，那就不仅要指向国家机关，也应指向全社会，因为作为全体公民的代理人的国家权力机关是全体公民及其共同社会契约的守护者，它不仅要对可能侵害公民权利的公权力进行监督制约，还要对任何违反宪法和法律、危害公共利益的行为进行监督制约，这是国家权力机关监督不可或缺的维护私权利、保护公益两方面的职责和权力。需要明确的是，人大对社会的监督仅限于法律监督。宪法和法律需要全社会一体遵守，从理论上讲，任何社会成员（包括所有国家机关、政党、团体、组织、企业事业单位和公民个人）的违法行为都应当纳入人大法律监督的视野和范围（宪法、全国人大组织法、地方组织法、代表法等规定，人大监督宪法和法律的实施，保证其得到遵守和执行，按照这个规定，所有违法行为都应受到人大监督；人大代表有权对各机关、组织各方面工作提出建议、批评和意见；代表可以在人大常务委员会的统一安排下对本级或下级国家机关和有关单位的工作进行视察，并提出批评、建议和意见，等等。比如代表可以对某个企业违法造成环境污染问题直接提出批评或者提出监督案。）不过，人大对除国家机关以外的社会成员尤其是对公民个人的法律监督，主要是通过监督执法机关依法执法和司法机关依法司法来完成的。但是，人大监督的最终指向是社会成员的违法行为。社会成员实际上至少是人大间接监督的对象或者最终的监督对象。在国家权力机关维护私权利监督国家机关、保护公益监督社会成员两方面的监督职责中，由于国家机关占有可以使用国家强制力等绝对优势，容易侵害私权利、产生腐败，同时由于人大对社会的监督往往是间接进行的，因此，人大监督必然也必须把国家机关及人大选举或（决定）任命的国家机关工作人员作为主要监督对象。当然，对这个问题可以作进一步探讨，可以不必囿于对现行法条的逻辑推理而进行比较现实和合理的理解，比如可以比较狭窄地界定人大监督对象限于直接监督对象（即只包括国家机关及由人大选举或[决定]任命的国家机关工作人员，其它一切政党、团体、组织和其它法人及公民的守法监督均由政府执法部门和司法部门负责）。本文意见是，不宜将公民个人作为人大监督对象，而其它所有社会成员都应是人大法律监督的对象。当然如前所述，这里面仍有个直接监督和间接监督的区别问题。对直接监督对象（行政机关、审判机关、检察机关及由人大选举或[决定]任命的工作人员）应进行积极主动的全面监督和重点监督，对其他监督对象则进行消极被动的“有事”和“告诉”监督。

　　需要指出的是，在实际工作中，人大监督的责任（包括监督者和被监督者）往往被忽略和弱化，这是人大监督不力的一个重要原因。必须把人大制度下的监督制度当作一个完整的体系来考察，弄清人大权力委托链与责任链和监督链的对应关系（受托者被赋予一定的权力，就要承担相应的责任；委托者对受托者具有监督的权力，也要承担监督的责任。在人大制度下，这种关系呈现出一种层级或者链式结构），建立起相应的链式激励机制和制约机制，才能使人大监督的各个主体和对象责任明确，从而依法担负起责任，依法行使权力，使人大监督真正起到它应有的作用。弄清监督体系，有助于弄清责任体系，从而有助于保证监督效果。

　　人大制度下的监督制度是一个完整的体系，它包括选民对人大的监督、人大内部的监督和人大对人大外部的监督三个子系统。

　　选民对人大的监督主要是对本选区人大代表的监督。选民对代表的委托和监督，是人大制度权力委托链和与之并行的责任——监督链的起点和源头。从这个起点开始，人大制度责任——监督链就随着人大制度权力委托链的延伸而延伸：哪里有委托，哪里就必须有监督。按现行法的规定，选民监督代表以直选为前提，目前实行代表直选的只有县级和乡级。选民（询问、提议联署等）、法定数量的选民群体（联署提案等）和选民会议（审议、表决等）是监督主体，代表是监督对象。选民有权选举代表，对本选区代表进行监督，并有权罢免自己选出的代表。

　　人大内部的监督相对比较复杂一些，但大体上可以分为本级人大内部监督、上级人大对下级人大的监督以及下级人大对自己所选出的上级人大代表的监督三个部分。本级人大内部，代表、法定数量的代表群体（联署）、代表团、法定数量的代表团群体（联署）、代表大会、法定数量的常务委员会组成人员群体（联署）是监督主体；主席团、代表大会常务委员会、委员长（主任）会议、代表大会专门委员会、常务委员会组成人员在不同的监督事项中，可能是监督主体，也可能是监督对象；代表大会常务委员会办事工作机构和人大选举或决定任命的人员是监督对象。上级人大对下级人大的监督限于法律监督。上级人民代表大会及其常务委员会是完全监督主体，下级人民代表大会及其常务委员会是监督对象。上级人大与下级人大的根本关系是法律监督关系。通常只说上级人大对下级人大是工作指导关系，这对它们之间根本的法律监督关系有所忽略和淡化。这种法律监督关系不同于行政隶属关系，不是领导与被领导的关系。但是，这并不是说，上级人大与下级人大之间仅仅是工作指导关系。通常说指导关系——日常工作关系——没错，但不够准确和全面，而且指导关系也是派生于法律监督关系。既然是法律监督关系，上级人大就有权对下级人大进行法律监督，提出与法律监督有关的要求、意见和建议，作出与法律监督有关的决定（比如撤销下级人大不适当的决议），下级人大必须执行。显然这就不仅仅是指导关系，还有决定与执行的关系。下级人大有权对自己选出的上级人大代表进行监督，下级人民代表大会及其常务委员会是完全监督主体，由该级人民代表大会选出的上级人大代表是监督对象。

　　人大对人大外部的监督是人大监督的主要部分。对此，前面已有所论述，这里只简单讨论三个问题。第一，人大对人大外部监督的主体包括所有人大监督的完全主体和不完全主体，即所有人大监督主体都有权对人大外部应由人大监督的事项按照各自的法定职权开展监督工作。当然，在不同的监督事项中，有不同的监督主体。第二，人大工作监督实行本级或产生制监督原则，即人大工作监督对象限于本级人大所产生的国家机关及由本级人大选举或（决定）任命的国家机关工作人员。第三，人大法律监督实行属地原则，即人大在本行政区域内监督和保证宪法、法律（地方人大还包括行政法规、上级人大决议、本级人大地方性法规和决议等）的实施、遵守和执行。这实际上已经给出了目前仍有争议的两个问题的答案：上级人大有权对下级国家机关及其组成人员进行监督，地方人大有权对在本行政区域内的上级垂直领导部门和单位进行监督。全国人大组织法还规定了全国人大各专委会的工作之一是对全国人大常务委员会交付的被认为同宪法、法律相抵触的省、自治区、直辖市人民政府的决定、命令和规章进行审议并提出报告。虽然这一规定还很粗糙，但它说明了上级人大可以也应该对除人大以外的下级国家机关进行监督。监督是应尽之责，无可非议，不监督反倒是失职。不过，监督的具体方式可以探讨。本文主张，人大应通过监督本级国家机关对其下级国家机关及其组成人员进行监督，并可以法律监督建议书的形式建议下级人大对其进行监督，也可按照下管一级的原则直接进行监督①。对上级垂直领导的本级部门则可直接进行法律监督，并将监督意见抄送其上级主管部门和上级人大，还可以法律监督建议书的形式建议上级人大对其上级主管部门进行监督督促。

　　四、人大监督内容和监督手段

　　对人大监督内容有各种各样的划分，应该说各有各的依据和道理。行政机关、审判机关、检察机关由人大产生，对它负责，受它监督。负责什么呢？一是保证宪法和法律的实施、遵守和执行，二是进行良好的工作，三是由合适的人员来领导和负责这些工作。人大监督的主要内容应当是这些机关负责的内容。因此本文将人大监督的内容分为宪法和法律实施保证监督（简称法律监督，但不同于检察机关的法律监督）、工作监督和人事监督三大部分（这样划分仍然有交叉的地方，但为简便起见，姑且如此）。

　　人大法律监督是指人大为保证宪法和法律（地方人大还包括行政法规、上级人大决议、地方性法规、本级人大决议，下同）实施、遵守和执行而进行的监督。人大制定了宪法和法律，就要监督其实施，以保证得到遵守和执行，否则就达不到立宪、立法的目的。既然人大法律监督的目的是保证宪法和法律得到遵守和执行，那就应该是全面监督，即对宪法和法律的宣传贯彻、实施遵守、执法司法以及法制统一等各个方面、各个环节都要进行监督。人大法律监督的具体内容包括进行违宪审查和处理（宪法监督），对有关国家机关的规范性文件进行备案审查（通常称为审查规范性文件），对法律实施情况进行检查（通常称为执法检查），对涉嫌违法处理案件（通常称为执法和司法案件监督）进行监督等。

　　违宪审查和处理（诉讼）机制是实施和遵守宪法的制度保障，但目前仍然阙如，亟需加以建立，并付诸实施。要保证宪法的实施，却缺乏违宪审查和处理机制，是无论如何也说不过去的。如果宪法的实施得不到明确的制度保障，如果违宪行为不能得到处理，那人们就有理由怀疑宪法的实际意义。全国人民代表大会应该设立独立于常务委员会之外、并能够对其进行监督的宪法委员会或者宪法法院，专司违宪审查和处理。

　　审查规范性文件的主要目的是维护国家法制统一，确保有关国家机关的规范性文件合法。主要有三个方面的内容：按照法定层级，对有关国家机关制定的行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、规章及其它规范性文件实行备案审查；对具有不完全立法权的地方国家权力机关制定的地方性法规、条例实行报上级国家权力机关审查批准制度；对有关国家机关同宪法和法律相抵触的法规或者不适当的决定、决议和命令进行撤销或改变。目前备案审查工作还处于该备不备、备而不查、查而不改的状况，有待加强。

　　执法检查是一种法律实施保障机制，主要目的是促进宪法和法律得到实施、遵守和执行，主要内容是检查法律实施主管机关对法律以及有关法律问题的决议、决定的执行情况，发现问题，依法进行督促、纠正和处理。执法检查对于促进法律实施起到了一定的作用，但无庸讳言也常常流于形式，即使发现并提出了实质性的问题和要求，对于整改与否也往往是不了了之，跟人大的很多工作一样有始无终。这种状况，应当切实加以改变，以增强执法检查的实效。

　　执法和司法案件监督有两方面的作用：它是人大制度下对适用法律不当的具体案件的最后纠错监督机制，亦即法律执行的最后保障机制；通过对涉嫌违法的具体案件的监督来监督行政执法机关和司法机关的工作，促进宪法和法律的实施。采用这样的最后纠错监督或者保障机制，其效率和成本以及对于正义的维护是否最优当然值得探讨，但是应该承认，在现行体制下由国家权力机关保留这种执法和司法案件监督权，对促进容易滋生腐败的行政执法机关、司法机关依法执法和公正司法具有一定的积极意义。执法和司法案件监督主要是对已经发生法律效力的实体处理违法、程序违法和执法人员违法等案件进行监督，可以采取交由有关机关办理或者并报结果、听取办案情况汇报、组织调查、提出建议和意见、作出有关决定并交有关机关执行等方式。应该指出的是，一般情况下人大不宜直接干预案件审理，而应监督有关机关依照法定程序进行处理，不能把人大搞成“三审”法院；对极个别必需的特殊情况，可以组织专门调查（逐步向特别法院或者特别检察厅发展）。同时必须明确，人大作为司法机关和行政执法机关的产生者和立法者，应当把注意力放在改革和完善行政执法体制、司法体制和提高立法质量以及加强人事监督上面，既维护执法和司法的独立性，又从根本上尽可能地解决执法和司法不公的问题。

　　人大工作监督是指人大对行政机关、审判机关、检察机关及其工作人员的工作所进行的监督。监督的目的是促进其高效、廉洁地依法行政和公正司法，完成工作目标，提高工作绩效，实现公平正义，促进经济社会发展，不断造福于人民。人大工作监督主要包括七个方面：听取和审查行政机关、审判机关、检察机关的工作报告；审查和批准国民经济和社会发展计划、财政预算及其执行情况报告；对行政机关、审判机关、检察机关的工作情况进行评议；人大代表对各方面工作提出批评、意见和建议；受理对行政机关、审判机关、检察机关工作人员的申诉和意见；对属于人大重大事项决定权范围内的重大事项进行专项监督；对行政机关、审判机关、检察机关职责范围内的重大问题、重大失误进行问责监督。

　　听取和审议工作报告主要有三种情况：代表大会听取、审议、表决政府、法院、检察院的全面工作报告，并形成有关决议；常务委员会听取和审议政府或受政府委托的政府有关部门、法院、检察院有关专题工作报告，形成书面审议意见，必要时作出有关决议；专门委员会听取政府有关部门、法院、检察院有关情况的汇报，提出口头或书面意见和建议。听取和审议工作报告，是人大监督的一种基本的和重要的形式。但现在普遍反映流于形式，甚至不过是劳民伤财的文字游戏而已。要改变这种状况，就要认真进行事前调查，安排足够的时间进行审议，跟踪督促落实所作出的有关决议或决定，并对报告未获通过的情况的处理作出相应的法律规定。

　　代议制议会基本民主理念的来源之一是讨论征税问题的纳税人会议②，可见审查和批准财政预算及经济社会发展计划在议会工作中的重要性。人大应高度重视对国民经济和社会发展计划及财政预算的审查工作。其主要内容应该包括：审查（修改）和批准国民经济和社会发展计划，听取和审议其执行情况的报告，审查和批准执行过程中的重大调整；审查（修改）和批准本级财政预算，听取和审议预算执行情况的报告，审查和批准本级财政预算执行过程中的重大调整，批准本级财政决算；对政府重大投资项目进行专项审查和批准；听取和审议对本级财政预算执行情况审计情况的报告，并作出有关决议或决定。审查批准计划和预算是人大作为人民代议机关管理国家事务、替人民当家理财的一项越来越重要的职权，因此必须切实加强这项工作。尤其是对预算的总体安排和每一项重要支出都应进行合理性和必要性审查，并可主动决定预算收支项目增删及其比重、数额增减。

　　人大对自己产生的国家机关的工作进行评议，在法律上还没有明确规定。10多年来各级地方人大对此进行了一些探索和尝试，制定了一些地方性法规，目前评议（包括工作评议和述职评议）已经成为地方人大一种重要的监督形式，评议工作在各地普遍开展起来。评议在促进有关机关的工作、探索加强人大监督的新路子、扩大人大监督的社会影响等方面，都具有积极的意义。但由于缺乏统一的法律规定，加之理论研究没有跟上，各地的认识和具体做法都存在一些亟待解决的问题，比如应怎样给评议定位，评议主体和对象如何界定，到底应该评议什么，怎样更好地组织评议，怎样利用评议后果、增强评议效力，等等。在这些问题当中，首先应解决评议定位问题，这是研究评议和开展评议的前提。听取、审议和表决工作报告是目前人大进行工作监督的主要方式，而这种方式难以深入进行，往往流于形式。因此工作评议应该是听取和审查工作报告的深化、细化，是闭会期间进行工作监督的一种常规性的主要方式。基于这样的定位，工作评议的内容不应与代表大会上面面俱到的工作报告的内容相重复，应根据实际需要有所侧重。如果从这样的角度对工作评议达成共识，那么就可以据此对工作评议作出相应的法律规定，以便统一实施。

　　对有关机关、组织和单位各方面工作提出批评、意见和建议是人大代表开展监督工作的一种基本形式。这一法律规定表明人大代表有权对除公民个人以外的所有社会成员进行法定监督，因为法律规定中的“机关”、“组织”、“单位”并不特指或者仅指国家机关和国有单位，还应包括其它组织、团体、企业事业单位等法人单位和非法人团体。代表提出批评、意见和建议的指向是这些机关、组织和单位“各方面工作”，可见范围十分广泛。按照代表法的规定，代表有权在代表大会期间向代表大会提出对各方面工作的批评、意见和建议，有关机关和组织必须研究处理并负责答复；县级以上的人民代表大会代表根据本级人大常务委员会的统一安排，对本级或下级国家机关和有关单位的工作进行视察，可以约见本级或下级有关国家机关负责人，并可提出批评、意见和建议；县级以上的人民代表大会代表可以要求本级或下级人大常务委员会联系安排就地进行视察，对被视察单位提出批评、意见和建议。

　　受理人民群众对本级政府、法院、检察院和国家工作人员的申诉和意见，是法律规定的人大的一项职权。人大受理申诉和意见，既是维护人民群众权利的一条途径，也是对有关国家机关和国家工作人员进行监督的一种方式。这就从法的具体规定上扩大了人大工作监督的范围，即不仅要对行政机关和司法机关和人大选举或（决定）任命的国家机关工作人员进行监督，还应对这些机关的所有国家工作人员进行“告诉”监督。不过，对国家机关一般工作人员的“告诉”监督，除确有必要由人大直接监督以外，一般应交由有关机关办理后报告办理结果。人大受理申诉和意见，一般由信访部门办理；需要进行司法案件监督的，应由内务司法委员会办理。

　　对属于人大重大事项决定权范围内的重大事项进行监督，是人大行使好重大事项决定权的基础和保障。对由行政机关和司法机关提请人大作决定或决议的重大事项，人大应进行事前监督。要在深入调查研究和充分论证的基础上（可组织专门调研组开展调研和论证，召开论证会、听证会，并向代表大会或常务委员会报告调查论证情况），认真审议后对有关决议或决定草案进行表决。对所有由人大作出的有关重大事项的决议、决定，人大都应进行事后跟踪监督，确保贯彻落实。

　　对行政机关、审判机关、检察机关职权范围内的重大问题、重大失误进行问责监督，是摆在人大面前的一个重大课题。人大对这些机关的监督，是全面监督。但是，面上的监督往往会流于形式，难以深入，效果不大。在现实生活中，一些在社会上造成重大影响、老百姓求诉或者问责无门、应该由人大进行监督的重大事件和重大问题，人大监督却往往不在场。甚至在媒体揭露以后，仍然表现得麻木不仁，不闻不问。这不能不让选民和社会寒心，也难怪人大在社会上的地位和威信不高。人们不禁要问，代表选民（人民）的人大到哪里去了？要尽到人大监督的责任，就要在加强一般监督的同时，对上述机关的重大问题、重大失误进行问责监督。人大问责监督主要是就应由人大进行监督的重大问题和重大失误的情况和原因进行调查，依法追究有关领导者和直接责任者的责任，并依法进行处理，以防止和减少重大问题和重大失误的发生。

　　人大人事监督是指对人大选举、任命、决定任命、批准任命的国家机关工作人员进行监督。人事监督包括三个环节，即任前监督、任命表决和任后监督。任前监督主要是了解和审查被提名人的有关情况，使代表在投票前、常务委员会组成人员在表决前心中有数，避免盲目投票或表决。任命表决同时也是一种监督，它是对提名人组阁行为的一种具有否决权的监督。任后监督则主要是对已经上任的有关国家机关工作人员的守法情况、履职情况、廉政情况等进行监督。

　　任前监督的主要目的是做到知情表决。在选举前，应就被提名人或者候选人的情况向代表作充分的介绍，并安排足够的时间进行酝酿讨论。在常务委员会表决人事事项之前，应由常务委员会有关工作机构向社会公示并收集有关情况，必要时还可组织调查，并将有关情况报告连同有关任命案的报告和考察材料一并提前送给组成人员审阅。有很多人主张，人大应参与组织部门的干部考察。这是一种认识上的误区。正常的国家机关工作人员的任命程序是：党委组织部门代表（执政党的某一级）党委对拟推荐的人选进行考察，党委决定推荐人选以后，交由有关国家机关的党组织来执行，变成有关国家机关负责人（组阁者）的提名，人大再根据提名作出任命或者不任命的决定（在人大作出决定的过程中，在人大的党的组织和党的干部要按照党章的规定执行上级党组织的决定，使党对于干部的主张变成国家意志）③。显然，在这个推荐、提名、决定的过程中，作为国家权力机关的人大是不宜参与执政党或者其他推荐者对于被推荐者的推荐考察的，因为那不是人大的职权，那是执政党或者其他推荐者自己的事，国家权力机关行使国家权力不应该跟政党或者其它社会团体的内部事务混在一起。同时，人大应该把注意力放在完善有关国家机关首长（实际上是执政党）组阁责任机制上面，对组阁行为也不宜作过多干涉（组阁者要承担责任，就应有相应的组阁权力），只应对被提名人进行基本任职资格审查和“有事”监督。资格审查和“有事”监督的前提是知情，因此人大有必要建立自己的知情机制，比如前面所说的普遍公示④、或有调查、提前告知等，这有利于改变目前普遍存在的在不知情的情况下盲目表决的状况，有利于提高人事任免工作质量，有利于加强国家机关组成人员队伍建设。任后监督的主要目的是督促有关国家机关工作人员依法、高效、廉洁地履行职责，并对违法行为、重大失职失误问题、不称职人员依法作出必要的反应。任后监督的主要方式有听取和审议工作报告或汇报、检查和视察、询问和质询、述职评议、特定问题调查、撤销或者罢免职务等。在这些方式当中，专门的人事监督是述职评议、撤销或者罢免职务。同工作评议一样，述职评议也是地方人大在没有具体法律规定的情况下对人事监督进行探索创新的结果，并已经发展成为地方人大人事监督的主要方式之一。述职评议取得了一些成效，也存在一些问题，比如述职评议定位不够明确，人大评议与推荐者、组阁者监督考核的关系没有理顺，评议的具体工作还不够科学和规范，评议结果的利用和效力保障存在体制瓶颈等等。从本质上说，述职评议是人大为了对自己的人事决定行为负责而采取的一种主动的监督行为。述职评议应该按照产生制原则来确定评议主体和对象。代表大会选举的人员的评议主体应该是代表和代表大会，对述职报告、评议报告进行审议、作出决议或决定则只能是代表大会。常务委员会任命或决定任命的人员的评议主体应该是常务委员会及其组成人员，对述职报告、评议报告进行审议、作出决议或决定则只能是常务委员会。批准任命人员的评议主体应是上报机关，即下一级国家权力机关。应当注意的是，不能以人大述职评议代替和等同于推荐者和组阁者的监督考核。人大不宜越过组阁者对其下级进行考核，更不宜仅以评议为依据用满意或不满意之类的标准进行留任或免职表决。有的地方提出要在每届任期内，对任命和决定任命人员普遍进行一次述职评议。事实上这是难以办到的，即使勉强做了，劳民伤财“打批发”效果肯定不好，相反会影响评议的权威性。应当考虑实行“有事”或者“告诉”评议，并把评议的基本功能确定为检查工作，了解情况；评议优劣，加以勉诫；发现问题，督促整改，或者启动处置程序。如果评议中发现有重大问题或者严重不称职的情况，可以在弄清情况之后启动信任投票程序；如果认为应当撤职或罢免，则应依法提出撤职案或者罢免案。撤职和罢免本来就是人大人事监督的重要手段，没有必要弃之不用而又另起炉灶。当然有必要探索比如信任投票等其它手段，但信任投票不是评议的必经程序，而只是评议之后的或有程序，要在必要时经过依法提出才能进入信任投票程序。如果信任投票未获通过，应当辞职。需要注意的是，不宜每次评议都搞信任投票。从这里的分析可以看出，在发现（严重）不称职或者其它较严重问题但又不宜采取惩罚性措施——撤职和罢免的情况下，人大人事监督还存在着盲区，这就需要建立信任投票——辞职机制来加以弥补。信任投票——辞职机制不仅适用于评议中的或有情形，也适用于其它监督工作中的或有情形，应当成为整个人大监督机制中的一个有机组成部分。此外，评议结果应当向推荐者和组阁者通报，供其参考。述职评议立法应当遵循这些基本原理或原则，否则述职评议就可能陷入混乱和尴尬的境地。

　　撤职和罢免是人大最具威慑力的人事监督手段。县级以上各级代表大会有权罢免有关国家机关的有关工作人员，人大常务委员会有权决定撤销有关国家机关有关工作人员的职务。撤职和罢免，既是监督的手段，更表现为监督的结果。因此要注重前期监督和后期处理的衔接，改变只监督不处理或者只是被动履行法律手续而不注重前期监督的做法。同时，对通过人大监督调查，认为够不上撤职和罢免但仍需进行其它处理的，要作出相应的法律规定，以免成为人大监督的盲点。应当指出的是，人大很少主动使用撤职和罢免这种监督手段，这是不正常的。前面说过，在很多重大问题需要人大监督时，人大往往不在场；在需要使用这种严厉的监督手段时，人大监督更是常常缺位，就好象国家权力机关缺乏这种责任、权力和能力一样。在最需要国家权力机关弘扬宪法和法律、维护公平和正义的时候，人民群众却常常看不到自己的代表的影子，听不到他们的声音。这岂止是让人遗憾的问题吗？

　　为了叙述的方便，上面对人大监督的内容及有关的手段或方式一并进行了讨论。说到监督内容往往就要涉及监督手段或方式，不能截然分开，比如对规范性文件进行备案审查、执法检查、听取和审议工作报告等等。如果从单纯的手段或方式来看，则可以归纳为视察，检查，调查（包括一般调查和特定调查），听取报告（汇报），审议，审查，备案，批准，提出批评、意见和建议，受理申诉和意见，评议，询问，质询，改变或撤销不适当的法规、规章、决定、决议和命令，信任投票，撤销职务，罢免，作出有关决议、决定，跟踪反馈，等等。这些手段或方式前面多已谈到，下面谈一谈询问和质询、特定问题调查。

　　询问是指因情况不明而提出问题以求明了。关于询问，有关法律仅规定在代表大会审议议案和报告时，代表可以向有关国家机关提出询问，由有关机关派人在代表小组或者代表团会议上进行说明。对人大常务委员会会议审议议案和报告时组成人员可否向有关国家机关提出询问，未作规定。但根据与代表询问相同的道理，应该是可以的。质询则往往是因为对比较重要的事项存在较大疑问甚至怀疑存在违法违规问题而提出的质问。代表团、法定数量的代表或者法定数量的人大常务委员会组成人员在代表大会或者常务委员会会议期间，可以向有关国家机关提出质询案，由主席团或者委员长（主任）会议决定由受质询机关的负责人在一定会议上或者书面答复。对答复不满意的，经决定应重新答复。这样的质询从本质上说仍然是一种程序性的询问，因为它没有对质询清楚以后或然存在的有违法违规或过失问题的有关人员进行处理或交由有关机关处理的规定。对此应加以完善。但无论如何，询问和质询既是一种知情权，又是一种监督权，因为询问尤其是质询所带来的公开化和原因追究本身就具有一种威慑力。常常有代表、常务委员会组成人员抱怨不清楚有关的情况，不清楚就要“问”啊，你放弃“问”和“知”的权力首先该怨谁呢？而且放弃权力、不作为还是一种失职的表现。因此要充分运用“问”的权力，做到知情履职。另一方面，要完善有关询问的法律规定，使询问程序化、制度化，为询问提供法律方便。

　　县级以上的各级代表大会及其常务委员会认为必要时，可以组织关于国家机关及其组成人员严重违法、失职、失误等特定问题和其它重大事项的调查委员会，并可作出相应的决议、决定。特定问题调查是宪法和法律赋予人大的一种重要的监督手段。用好这一手段，对增强人大监督效果，履行人大监督使命会有很大帮助。遗憾的是，这一手段被束之高阁，极少使用。这并不是因为现实生活中没有需要运用这一手段去调查和解决的问题，而是因为缺乏运用这类刚性监督手段的驱动机制以及可操作的法律规定。事实上，有很多问题需要人大进行强有力的专门监督，比如问责监督就需要组织特定问题调查。但往往是需要人大进行刚性监督的时候，人大却不在场，好象人大就只能进行可有可无的形式化的软监督似的。这种状况应该也必须改变。

　　值得一提的是，人大监督的法律性、程序性很强，通常是集体行权。因此，一方面要尽可能对监督程序（包括提出、实施、处置、反馈、终结等所有环节。监督项目[议案]除了可以由法定主体依照法定程序提出以外，也可以象征求立法项目意见那样公开向社会征求监督项目意见⑤。由于人大决策事项都涉及公众利益，在不危害国家安全的前提下，人大作出重大决策之前，都应当向社会公示，广泛征求意见，以增强决策的民主性和科学性。）作出可操作的法律规定，使之具体可行；另一方面人大监督也要严格依法按程序办事，以增强其法律效力和权威性。同时，对目前只有原则规定的，要在不违背法律精神的前提下，大胆进行探索创新，为进一步完善法律规定提供实践经验。

　　五、人大监督效果保障

　　人大是公民的代议机关，人大监督的根本目的是通过民主和法治来实现人民的意志。具体来说，就是要保证宪法和法律实施，保障公民的权利和自由，督促行政机关依法行政、司法机关公正司法，督促国家机关及其组成人员依法、高效、廉洁地履行职责，促进经济社会可持续发展，不断提高人民的经济、政治、文化和社会各方面的福利水平。要达到监督的目的，就要保证监督的效果。如果不能保证监督效果，就难以达到监督的目的，那人大监督也就难免形同虚设。因此，保证监督效果是搞好人大监督的关键所在。要保证人大监督的效果，就必须建立起监督效果保障机制。人大监督效果保障机制由竞争性的监督主体产生机制、良好的激励机制和有效的制约机制、比较完备的法律（包括有关人大工作制度的法律）和良好的宪政环境等要素有机构成。

　　由具有政治积极性和责任感、正直的品质和相应的工作能力的人来从事人大监督工作，是搞好监督工作的前提。要做到这一点，就必须建立起竞争性的监督主体产生机制，也就是国家权力机关组成人员应由竞选产生。这涉及政治体制改革问题。政治体制改革是一个复杂的系统工程，要循序渐进地加以推进。但是要保证监督的效果乃至于要做好人大的一切工作，这道坎迟早是要迈过去的，否则保证监督效果就缺乏最基本的制度基础，监督效果也就难以从根本上得到保证。考虑到建立竞选制度有一个较长的过程，可以先作一些局部的改造。比如对常务委员会和专门委员会组成人员的构成和退休制度进行改革。可以先从优化结构上入手。全国人大常务委员会已经迈出了第一步，但还远远不够。要从年龄结构、地区结构、阶层结构、界别结构、性别结构、专业结构等方面加以优化，从而形成一个充满活力的国家权力机关常设机构。在条件成熟的时候，实行不同国家机关工作人员同龄退休制度，改变党政官员临近退休才到人大的状况，并实行不同国家机关工作人员交流任职制度。又比如可以对直选代表（乡镇和县级）进行竞选试点（实际上全国已经有了多起自发竞选事例，对此应当依法加以鼓励和引导），并逐步推开。就推进民主进程来说，开展基层人大代表竞选同时也是一种很好的关于民主的社会训练。在逐步推进竞选的同时，应当对国家权力机关的规模、结构和工作方式等进行全面考量和科学安排，比如可以缩小规模，实行职业化，改进工作方式，强化责任承担机制，以增强工作实效。

　　产生了监督主体，接下来就要建立起一个促使其认真履行监督职责的机制。中国的传统政治文化总是过多地相信和依赖事实上混沌不明的人的德性，而不愿述诸一目了然的制度安排。从人性方面来分析，这主要有两方面的原因：过分的自以为是，不愿约束自己。因此，进行神圣化的自封一直是统治“合法性”的来源，并进而演化为“权力即真理”的认知模式。任何事物一旦被神圣化，那就不容怀疑。这种恶习长期漫漶，内化成一种民族基因和社会性格（心理），也就为人治培植出了深厚的社会文化基础。要改变这种状况，非一日之功可竟成。这从一个侧面说明了进行制度建设的重要性、紧迫性和长期性。事实上，我们知道，目前对人大监督主体提供良好激励和有效制约方面的制度还非常欠缺，甚至可以说是一片空白。在这种情况下要使其履行好监督职责，尤其是要保证监督效果，只能寄希望于很不可靠的出现“能人”、“贤人”、“青天”的或然性。因此，必须建立起对监督主体的激励和制约机制。建立激励机制，诱使监督主体积极主动地行使监督职权，尽可能地取得监督成效；建立制约机制，迫使监督主体不得不履行好职责，并使监督行为符合宪法和法律规定。

　　对国家权力机关（在目前体制下，尤其是对常务委员会）每一个组成人员来说，做好监督工作跟做好人大其它工作一样，会有两个结果：一个是涉及监督事项的具体业务结果，一个是抽象的政治结果。也就是说，做好监督工作可以使得监督主体获得这两方面的社会承认。不可否认，这种成果对于不再有多少进取机会甚至自知即将退休的人来说，已经没有多大激励作用。因此如前所说，首先要优化组成人员的年龄结构，并增加其从业的流动性，建立起激励机制有效发挥作用的基础。至于具体的激励，应当从职业化待遇、社会地位、进取机会以及真正为自己所代表的群体的利益（以及国家利益和普遍正义）而工作等方面加以考虑，关键是要使组成人员真正成为一种国家重大事务决策职务，使之成为一种政治积极分子都希望获得的政治职务。既要使这种职务本身就是一种很好的诱因，更要使认真执行职务、取得良好绩效者获得更大的激励。只有建立起这种激励机制以及与之相应的选拔机制，才能使优秀分子担当这种政治职务并积极工作。

　　但是，仅仅有激励是不够的。还要使监督主体有足够的压力和严格的规范。这就要求建立起有效的制约机制。监督主体也要受监督。监督主体具有监督的权力，同时要承担监督的责任。对监督主体也要建立问责制（包括不作为问责）。代表大会、常务委员会、专门委员会组成人员应当每年向选民或者原选举单位书面述职或者口头述职；应该对他们的主要履职情况进行记录，并向选民或者原选举单位公布；对他们进行述职评议，并建立处置性的后续程序。如果不认真履行监督职责，应当受到选民或者原选举单位的询问、质询甚至罢免，并使其难以在下次选举中获得支持，由此付出高昂的代价。既要使优秀分子在选举中脱颖而出，又要使不认真履行职责者被淘汰。只有建立起这种机制，才能促使监督主体尽心尽力地履行监督职责。同时，要对监督主体的监督行为进行严格规范，使之依法进行，避免随意监督甚至违法监督，以免扰乱监督秩序，影响监督的严肃性和权威性。此外，制约机制还要特别指向监督对象。要保证监督效果，监督主体就要拥有对监督对象进行惩戒和制约的威慑力量和强制手段，并要求监督对象建立良好的内部监督制度（比如事前决策监督制度，事中跟踪监督制度，执法责任制、错案责任追究制、重大失职失误问责制等事后责任追究制度，等等），完善其相互制约机制（比如检察机关与审判机关相互监督制约，检察机关、审判机关对行政机关的监督制约等）。否则，就难以改变差不多是只监督、难制约、不惩戒的现实状况。对于保证监督效果来说，这是极其重要的一环。

　　完备的法律是保证监督效果的基础。竞争性的监督主体产生机制依赖于法的规定，良好的激励机制和有效的制约机制出自于法的规定，监督工作本身和人大工作制度也需要法律来规范，监督工作的外部关系同样需要法的界定。因此必须加快监督立法步伐，建立起比较完备的监督法律体系。根据监督立法的现状，这里强调三点：首先，要有一部相对统一、比较完整的监督法，对监督的基本问题和主要方面作出明确规定。应当指出的是，监督法必须以宪法为根本依据，并将宪法的原则精神加以细化，不能倒退，更不能违反宪法精神及其具体规定；必须强化最高国家权力机关在国家政权系统中的最高权力地位和最高监督地位；必须以强化监督而不是以弱化监督为立法要旨。要求这样的监督法尽快出台的社会呼声已经十分强烈，并会日益高涨。这已经成为广大民众的一种民主要求，不容忽视和轻怠。其次，所有监督立法应对监督主体、监督对象、监督内容、监督方式或手段、监督程序、监督结果、法律效力等作出详尽规定，使之具有可操作性。现行监督立法的主要弊端之一，就是原则规定多而可操作性很差。缺乏操作性的法律规定，多半只能成为花瓶一样的摆设。人大还要注重自身各项工作制度的建立和完善，形成良好而完整的程序严密、富于效率的工作制度，为搞好各项工作打下坚实的基础。再次，必须特别注重监督立法中的处置规定。这是使人大监督具有强制性和权威性的要害所在，也是现行人大监督立法中的主要不足和监督流于形式的主要原因之一。既然是监督，就要基于“坏的人性假设”按照“非天使原则”来进行制度安排和法律设置，就要求在监督立法中有机地配备“如果……就……”一类处置“坏的情况”的机制性反应装置；如果监督立法基于“好的假设”，没有处置“坏的情况”的装置，那监督就只能隔靴搔痒，变成多余的东西了。比如，工作报告未获通过怎么办，主要负责人是否应该辞职；人大决议、决定执行不力怎么办，有关责任人应该承担什么责任（如某省人大作出了治理污染的决议，对政府提出了明确的目标和时限要求，但到期不仅没有完成目标，而且污染有更加严重的趋势。有关责任人是否应该承担相应的责任？）；规范性文件违宪违法，应不应该追究有关责任人的责任；对造成错案的司法人员是否应该进行不同程度的处理直至弹劾；对因重大失职失误造成严重影响、重大损失或者严重不称职的有关国家机关工作人员是否应该进行相应处理直至启动信任投票——辞职程序或者撤职、罢免程序；等等。对这些问题应该作出具体的处置规定。现行人大监督的统一的法律规定还很不完善，一方面需要尽快加以完善，另一方面也给地方人大留下了广阔的探索空间。地方人大作为地方国家权力机关应该不等不靠，积极探索，大胆创新。同时为了少走弯路，避免混乱，要加强与实践紧密结合的理论研究，为探索创新提供正确而明晰的理论指导。在理论研究方面，如果要求真知，就应当对真知而不是权力保持一份敬畏，以诚实的态度和科学的精神多作一些严谨的理性求证，而不要总是沉溺于意识形态功利主义的臆想、武断、霸道、专制的语境之中不能自拔，要尽可能地去乌托邦化，尽可能地避免理论专制和语言暴力，还要改变惯常的那种“假大空套”、诠释抄拼、缺少创见、庸俗鄙陋的衙门文风。全国人大亦应及时总结各地经验，从法律上加以规范完善。

　　如果宪法以及由宪法所规定的我国的根本政治制度——人民代表大会制度能够全面得到遵守和执行，只要具备了上述条件，人大监督效果就能够得到保证。但是事实并非如此，宪法和人大制度有很多重要方面还没有得到很好的贯彻落实。因此不得不将对人大监督效果具有决定性或者重大影响的因素区分为人大制度内部因素和外部因素。这里所谓外部因素主要是指社会结构以及与之相关的实际权力结构，也就是现实的宪政环境。在我国的政治生活中，具有这种影响力的主要是执政党。因此必须依法理顺人大与执政党的关系，确保人大按照宪法和法律行使自己的职权。这个问题后面将专节讨论。

　　在良好的宪政环境中，建立起覆盖整个人大监督体系的监督效果保障机制，积极监督、必须监督、敢于监督、善于监督等实践中亟待解决的问题就会迎刃而解，人大监督就会步入经常化、程序化、法制化和科学化的轨道，监督效果就能够得到根本保证，人大监督就能够起到它应有的真正宪政制衡性的制约作用。在实际工作中，监督缺位、监督不力、监督效果欠佳一直是困扰人大监督工作的难题，人们也提出了很多具体措施，这些措施虽然对解决这个问题有所帮助，但是仍然难以从根本上加以解决，原因就在于那只是就事论事治标而已（所谓“头痛医头，脚痛医脚”是也），没有建立起这样一种根本性、制度化的监督效果保障机制。当然，建立监督效果保障机制是一种应然的理想状态，与现实还有较大距离，要做到这一点还需要一个较长的过程。但是要搞好人大监督工作，就必须确立制度化的保障机制，就必须明确基本方向和根本措施，并不断向前推进，积跬步以致千里。不难看出，建立这种效果保障机制不仅是搞好人大监督的迫切需要，也是搞好整个人大工作、推行宪政、推进民主法治进程的迫切需要。

　　六、人大监督与支持的关系

　　人大监督与支持之间的关系本来是很明确的，由于理解和实践上的一些偏差，使得它成了一个颇有争议的问题。长期以来两者之间的关系有所混淆，比较模糊。举其要者，主流观点是“寓监督于支持之中”或者“寓支持于监督之中”。“寓监督于支持之中”是说在支持之中进行监督，是为支持而监督，把支持摆在中心地位，监督不过是支持的附属物而已。这实际上是取消了监督的独立地位，是用支持职责淡化、包熔和消解监督职权，并且否定与支持同在之外的独立的监督。我们知道，人大监督是全面监督，不仅要在支持的同时进行监督，还要对监督对象的各方面进行全面的独立的监督，也就是说，在不支持的时候也要监督；即使是在支持的同时进行监督，也不是为支持而监督，而是为制约而监督。“寓支持于监督之中”是说在监督之中给予支持，或者说监督本身就是一种支持。这样说看起来是为了强调监督，似乎是为监督而支持，把监督摆在了中心地位。但它实际上是说要监督就要支持，似乎不支持就不能监督。这同样是为了回避监督的独立性，是因为不敢理直气壮地言说监督职权的独立性、不敢大胆进行监督而硬把支持扯到一起来说，有点环顾左右而言他的心虚的味道。况且支持也不是从属于监督的可有可无的附属物。实际上，这两种说法殊途同归，都造成了淡化、取消监督职权独立性的结果。造成这种情况，不仅有理论混淆和认识模糊方面的原因，更主要的还是深层次的体制矛盾和宪政困境方面的原因所致。

　　为了纠正这种说法或做法，后来又出现了矫枉过正的情况，甚至对人大支持行政机关、司法机关（另一种似是而非但看上去似乎更具有说服力的措辞是“行政机关、司法机关享有人大支持的权利”）的法源依据提出质疑。在人大与行政机关、司法机关的关系中，支持与监督都是人大的一种职责。人大产生了行政机关和司法机关，形成了委托与受托、决策与执行的关系。为使执行机关依法、高效地贯彻自己的意志和决策，人大当然既要支持又要监督它们的工作。人大有监督的权力和责任，也有支持的责任和义务：人大既然产生了这些机关，哪有不支持它们去贯彻执行自己的意志和决策的道理呢？这些机关既然是人大的执行机关，当然就有贯彻执行人大的意志和决策的任务和责任，并必须接受其监督，同时也有向决策（权力）机关寻求支持的权利。虽然宪法和法律中没有这些机关“享有寻求人大支持的权利”一类文字（显然，这类文字是多余的），但是这种关系具有充分的发生学依据、体制性依据和法的依据。从发生学依据和体制性依据方面来看，这种关系的存在是一种基本常识，如前所述，不再赘言。单从法的依据来看，其实也是很明确的。宪法和组织法、代法都规定：全国人大代表（代表法的规定还包括地方各级人大代表）“在自己参加的生产、工作和社会活动中，协助宪法和法律的实施”。代表法规定：代表应当“协助本级人民政府推行工作”。地方组织法规定：地方各级人大代表应当“宣传法律和政策，协助本级人民政府推行工作”。宪法和组织法、地方组织法、立法法等还规定，行政机关、审判机关、检察机关有权向人大提出属于人大职权范围内的议案，比如任免案、法律案、计划案、预算案、重大事项决议（决定）案等等。虽然审议、表决和通过这些议案所体现的是人大的决策权和监督权，但实质上这也是一种最大的支持，因为提出这些议案就是在寻求国家权力机关的决策支持，亦即合法性支持。这些议案获得人大通过，就有了法的依据，也就从根本上有助于这些机关更好地推行工作。这些规定都清楚地表明执行机关享有寻求国家权力机关支持的权利。至于支持与否，那是另一个方面的问题，即国家权力机关如何决策的问题。因此，那种认为人大支持的责任和执行机关寻求支持的权利缺乏法律依据、找不到法源的说法也就不攻自破了。

　　那么，究竟应该怎样看待人大监督与支持之间的关系呢？从最终目的来说，监督主体和监督对象的最终目的是一致的，监督与支持的最终目的当然也是一致的。从行为方式和客观作用来看，监督与支持之间有相互交叉的地方：监督之中可能有支持，支持之中伴随着监督。但是，从宪政体制下不同国家机关之间的功能性质和关系来看，两者具有本质的区别：支持是人大的一种职责，寻求人大支持是行政机关、司法机关的权利，但支持的内容限于合法的和必需的行为；支持的主要目的是使被支持者获得合法性支持，使其更加顺利、更有效率地合法地推行工作；支持主要不是一种独立的功能设置，它更多地是包含于决策权的行使之中，也就是说，支持的责任主要是体现于人大对于执行机关寻求支持行为的肯定性的决策之中；支持一般是在寻求支持者提出支持请求以后才会发生的或有行为，支持与否要由支持者来决定。监督既是人大的一种职责，更是人大的一项权力，监督的内容是监督对象的全部行为；监督的主要目的是防止滥用权力，发现和纠正偏差，处置违法行为，保障公民权利，促进和保证被监督者依法、高效、廉洁地开展工作；监督是民主宪政体制中一种必需的独立的功能设置，是基于“坏的假设”而建立的一种必不可少的防范、制约装置与机能，其基本功能是对行政权和司法权的宪政性制约，这是现代民主宪政制度的一种决定性安排和标志，其价值和意义是并非独立功能的支持所不能比拟的；监督可以与支持和决策同时进行，但更多是单独进行；监督一般是监督主体的主动行为，与监督对象的意愿无关，如果必要，无论监督对象愿意与否都要进行监督。

　　显然，监督与支持之间虽然有联系，但它们是完全不同的两种职责，有着本质的区别，在宪政体制中的地位和作用决然不同，决不可加以混淆，更不能相互代替，尤其不能强调支持而淡化、排斥甚至取消监督。全面地看，不必讳言支持，更不能怕讲监督；正当支持是理所当然，依法监督要理直气壮；应该支持而未予支持或者未予良好支持是人大的失职，应该监督而未予监督或者未予有效监督则更是人大的失职。应该特别强调的是，虽然应该对人大支持的责任和行政机关、司法机关寻求人大支持的权利加以肯定，但是对于作为公民权利最后的守护神的国家权力机关来说，履行好必不可少的监督职权和职责，对行政机关、司法机关进行有效制约，远比给予支持更为重要。

　　实践也告诉我们，长期以来存在的主要问题不是支持不够而是监督不力。众所周知，支持易而监督难，人大应该把重心放在监督上。支持是支持对象求之不得的，从这个意义上说支持没有多少外在的阻力。而监督对象却往往并不乐于接受监督，加之体制方面存在关键性的障碍，使得人大监督面临着巨大的外部阻力。事实上，人大监督缺位、手段乏力、质量不高、效果欠佳等问题十分突出。而且必须承认，宪政性权力制约功能——人大监督的缺失和乏力，是行政机关和司法机关权力膨胀、违法行政、司法不公、重大失职失误屡见不鲜、制度化腐败泛滥等现象得不到根本遏止的重要原因之一，这些问题已经严重地影响到经济社会发展、公平和正义、对执政正当性的认可和政治社会稳定。时至今日，还有人认为人大监督可有可无甚至是“添乱”。这不仅说明民主法治意识是多么的缺乏，更显示出无知、野蛮和专制的幽灵是怎样在这些可“尊敬”的官员的头脑中横行肆虐，更可见对产生和培养出这种头脑和思想的制度和文化进行改造的重要性和紧迫性。因此，必须更加重视监督，把监督放在特别重要和更加突出的位置，按照宪法和法律的规定，充分发挥人大的监督职能，使之起到良好的体制性、机制性的宪政制约作用，实现政体设计和制度安排的初衷，确保人民民主的实现。只有这样，才能不负人民的重托，才能得到人民群众的拥护和支持。

　　七、人大监督与党的领导的关系

　　要弄清人大监督与党的领导的关系，就要先弄清人大与党的关系。让我们先来重温一些根本性的规定。代表全体公民根本意志的宪法之第二条规定：“中华人民共和国的一切权力属于人民”。“人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会”。第五条规定：“中华人民共和国实行依法治国，建设社会主义法治国家”。“一切国家机关和武装力量、各政党和各社会团体、各企业事业组织都必须遵守宪法和法律”。“任何组织或者个人都不得有超越宪法和法律的特权”。代表全体党员根本意志的中国共产党章程之总纲规定：“党必须在宪法和法律的范围内活动”。最近一次党的全国代表大会即党的第十六次全国代表大会通过的中央委员会工作报告指出：要“改革和完善党的领导方式和执政方式……党的领导主要是政治、思想和组织领导，通过制定大政方针，提出立法建议，推荐重要干部，进行思想宣传，发挥党组织和党员的作用，实施党对国家和社会的领导”。

　　以上规定和论述将人大与党的关系说得很清楚，基本的有三点：（1）国家的一切权力属于人民，人民的代议机关——人民代表大会是国家权力机关。（2）实行宪政，依法治国，宪法和法律是全社会的行为准则，是除道德以外惟一能够约束全体社会成员的统一规范，任何组织和个人都不得凌驾于宪法和法律之上，执政党也不例外；执政党仍然是一个政党，任何政党都只是一个党员共同体，任何政党都无法代表全体公民，党章和党的纪律只能用来约束全体党员和党的各级组织，它不能约束党外社会成员，因此党不具有直接的国家管理职能——国家管理职能属于国家机关。（3）我们党是执政党，必须坚持和巩固党的执政地位和领导地位；党要实行依法执政和依法领导，即通过合法途径和合法程序实施执政和领导。

　　这里重点讨论一下依法执政和依法领导的问题。人民代表大会是国家政权系统的最高决策机关。党领导人民制定了宪法，确定了国家的根本政治制度——人民代表大会制度，确定了治理国家的根本方略——实行宪政和依法治国。国家权力机关和其它国家机关一经依法产生，就必须且只能依照它们的规则——宪法和法律来运行，任何违反宪法和法律的行为都缺乏正当性支持，并应当依法受到制裁。既然任何组织和个人都没有超越宪法和法律的特权，那么包括执政党在内的任何组织和个人的行为都应当受到宪法和法律的约束，一旦违反宪法和法律，也都应当一律平等地依法受到制裁。既然人大是保证宪法和法律实施的监督主体，那么任何违反宪法和法律的行为人大都有权进行监督。党政分开是宪政制度和政党政治的一条基本原则，也是势不可挡的民主潮流的必然要求。党应当主要通过合法途径、依照合法程序对国家和社会进行政治、思想和组织领导，而不能超越宪法和法律直接管理国家和社会事务以及经济文化事业——这些管理权力属于国家和人民而不直接属于任何社会组织和个人。那么党怎样通过合法途径、依照合法程序实施依法执政和依法领导呢？党要“通过制定大政方针，提出立法建议，推荐重要干部，进行思想宣传，发挥党组织和党员的作用，实施对国家和社会的领导”。所谓合法途径，是指这样一种途径，即党通过国家机关的党的组织和党员干部把党的主张变成国家意志，而不是直接向国家机关和社会发号施令来贯彻执行党的政策主张；所谓合法程序，主要是指（有法律规定则为）法律程序或（没有法律规定则为）民主程序。具体来说，党首先要推荐合适的党员参加国家权力机关、行政机关和司法机关有关组成人员的公开选举，取得多数席位和关键职位，保持和巩固执政地位。在此前提下，通过人大的党组织和党员干部将自己对于国家大政方针、重大决策、立法和有关国家机关组成人员人选等重大事项的主张依照法律程序变成国家意志，以实现对国家的领导。为了增强党内决策的民主性、科学性和执行的自觉性、主动性，需要由人大作出决定或者决议的事项，应当事先征求人大中的党组织直至党员的意见；人大的党组织和党员要广泛深入开展调查研究，为上级党组织提供决策建议和依据，重大问题要请示汇报，并坚决执行党的决定，确保实现党的意图。值得注意的是，人大中的党组织请示问题一般都涉及重大国家事务，上级党组织应当根据民主集中制原则按照党内决策程序作出决定并以组织名义给以答复，而不宜以个

　　人批示的形式作答复，以增强严肃性，避免随意性。至于党对社会的领导，则主要应通过实施执政、发挥党组织和党员的组织动员和模范带头作用、进行思想宣传等方式求得社会对党的执政、思想和政策的认同来实现。必须明确的是，党要支持人大依法履行职权，一旦人大作出决议或者决定，同级及所属党组织和党员就应当带头遵守和执行。

　　弄清了人大与党的关系，人大监督与党的领导的关系自然也就清楚了。总的来说就是，人大监督是人大的法定职权和职责，人大监督的准则是宪法和法律，人大在宪法和法律范围内独立行使监督职权，依照法定程序开展监督工作；党通过合法途径和程序对人大监督实施领导，即通过人大的党组织和党员干部按照法定程序贯彻执行党对于人大监督重大事项和重大问题的决定和主张。党既要支持人大依法独立行使监督权，又要保证自己合法意图的合法实现。上级党组织可以主动或者在人大的党组织提出建议后就人大监督事项和问题进行研究，作出合法的决定，交由人大的党组织依照法定程序把它变成人大的决定或者决议。对于监督前、监督中和监督后的重大问题，人大的党组织应及时向上级党组织请示汇报并提出决策建议；上级党组织作出决定以后，人大的党组织和党员干部应不折不扣地加以贯彻执行。需要注意的是，上级党组织就有关监督问题作出决定之前一般应当征求人大的党组织的意见，尊重人大依法作出的监督决议或者决定，支持人大依法行使监督职权，不得超越宪法和法律的规定对人大监督工作进行干预。

　　有人可能会说，人大实质上是贯彻执政党的决策，那么如何保证国家权力机关监督的效果呢？在代议制和政党执政的体制下，所谓国家意志很多时候实质上就是合法化了的执政党的意志。因此，国家权力机关监督效果的根本保证，一靠执政党的正确决策，二靠人大依法行权。如果由于执政党决策失误导致国家权力机关监督失灵、效果不佳，那就难有及时补救的办法。这是与政党政治相结合的代议制所无法完全避免的弊端之一。这种失误的纠错机制是执政党自觉纠错和社会强制纠错。从这里可以看出，执政党的决策正确与否，对于保持和巩固自己的执政地位至关重要，进一步可以看出建立人才竞争机制和决策民主化、科学化至关重要。

　　注释：

　　①：尹中卿：《人大监督专题研究引论》，全国人大常委会办公厅研究室《人大监督专题研究》第8页。

　　②：罗伯特?达尔：《论民主》24—25页，商务印书馆，1999。

　　③：现在有一种不好的倾向：一方面人大该做的很多事情没有做好，另一方面不该由人大做的事情又越俎代庖，比如人大直接对人大决定任命人员颁发任命书就是一个例子。对组阁者提出的任命案进行表决、作出决定是人大的权力，但是任命或者颁发任命书应该由组阁者来进行。有人可能会说，法律对此并没有限制性规定，任命书可以由组阁者、也可以由决定者来颁发。但是组阁制的基本原则是阁员首先应该对组阁者负责，因此从法理上说，任命阁员应该是组阁者的一项权力（哪怕只是名义权力），要不然法律就不会对“任命”和“决定任命”作出区分。决定任命主体是人大，任命主体应该是组阁者，这有点象立法主体与执法主体的关系。诚然，由人大颁发任命书的初衷是增强被任命人员的人大意识，是为了加强人大监督的力度。这种动机是好的，但好的动机也应通过正常渠道来实现。

　　④：可能有人会说，推荐者已经进行了公示，人大再组织公示是重复和多余的，会增加人事工作的成本。前面说过，两种公示有所不同。从理论上说，人大可以采信也可以不采信推荐者的公示结论。人大要做到知情，无非有两种途径，一种是听取推荐者或提名者的情况介绍（包括公示情况），一种是自己直接征求意见了解情况。如果不满足于推荐者或提名者的情况介绍（当然可以要求其尽量详尽，以满足知情的需要），就必须自己采取措施来直接了解情况。实际情况是，推荐者或提名者的情况介绍往往过于简单，不能满足充分知情的需要。正因为如此，人大的人事表决被认为是走走过场而已。综合考虑，为了避免不必要的重复，加之两者所组织的公示一般差别不大，人大可以要求推荐者或者提名者提供详实的公示材料（包括调查材料和原始材料）并加以采信；但如果推荐者不能满足人大的这种需要，则人大有必要通过自行组织公示等方式来达到知情的目的。在不得已的情况下，有些环节哪怕重复也是必需的，有些成本哪怕增加也是难免的。

　　⑤：张大群：《公示制：打造人大监督诚信体系》，《法制日报》2003年10月23日。