8月2日《新京报》刊发了对最高法院正在制定有关将教育纠纷纳入行政诉讼范围司法解释的社论，看到这一消息，笔者作为从事行政审判的司法工作者，也是“备感振奋”。但同时也颇感遗憾，因为受到最高法院在我国立法和法律解释体制中地位的限制，势必还有类似教育权益的诸多公民合法权益仍将被拒之于行政诉讼救济范围外。

　　究其根本原因，在于现行行政诉讼法确定行政诉讼被告的规则是以行政主体为标准的，即只有行政主体才能成为行政诉讼的被告，像学校、国有公司、企业、事业单位等组织则是不具备这个条件的，由此，实践中出现公民状告这些单位屡屡被驳回的现象也就不足为奇了。但随着我国政府职能的转变和行政法制进程的推进，以行政主体为标准确定行政诉讼被告的规则，已越来越不能适应社会发展需要。

　　一方面，许多行政行为未被纳入司法审查的范围，留下了权利救济的空白。在当前社会转型过程中，行使行政职权的不仅仅局限于行政机关或组织，还有大量的国有公司、企业、事业单位等也在行使某些方面的行政职能。尤其目前我国正处于政府职能转变时期，有些行政机关摇身一变成为了国有公司、企业、事业单位，但其仍行使某些行政职能，对相对人实施某些行政管理。如果以行政主体为标准确定被告，这些行政权的行使就可以逃避来自司法的审查。

　　另一方面，行政诉讼本应以“便民”作为价值取向，但现行确定行政诉讼被告的规则不仅零乱，而且把问题复杂化了，有时候，在司法实践中对适格被告的确定不仅行政相对人难以把握，有时候就是法律职业人士也很难弄清楚。

　　其实，放眼国外，现行被告确立规则也不符合国际司法审查制度的发展趋势，因为无论在大陆法系还是在英美法系，提起行政诉讼一般没有被告是否适格的问题，不仅行使行政权的机构和组织可以作为被告，而且一些行政官员也可以成为被告。比如，美国司法审查历史上著名的“威廉斯诉范宁案”就是这方面的典型案例，美国联邦最高法院就此作出了一项原则，即只要“能有效地给予（行政相对人）所要求之救济“即可。

　　笔者建议，应在法律上确立“谁行为，谁被告”的标准，即只要是行使国家行政权，不管其主体性质如何，都可以作为行政诉讼的被告。这样，不仅有利于相对人启动行政诉讼程序，操作起来方便快捷，而且有利于行政诉讼回归司法监督的本位。其实，将行政诉讼被告确定标准复杂化，表面上是使相对人起诉难，实质上是在强化行政权行使的不受监督性，而这在很大程度上将会动摇法治的根基。

　　刘行（北京 法官）