中国西部网消息 

    “这在历史上是从来没有过的，现在这个事情非常敏感，全县都知道了。”靳局长如此形容今年1月收到的一份传真内容，身为甘肃省秦安县土地管理局的靳局长深知这份传真的分量。“我们局的银行账户已经被冻结了。”除此之外，该局所有的工作人员也都被“冻结”起来。据记者了解，这份传真的内容是今年年初甘肃省政府办公厅发出的一份紧急通知。该通知要求，全省各级国土资源管理部门要停止干部任免和调入人员，保持现有机构、人员岗位和职务的稳定。要加强账户和资金管理，对各级国土资源部门及所属事业单位银行账户实行冻结……

   无独有偶，不久前湖北省下发的一份紧急通知也要求:“立即冻结国土资源部门的资产。所有资产不得转移、挪用和私分，不得突击花钱、发钱。任何单位不得平调和动用国土资源部门的资金与资产。”

   “其实，这都是为了监督我们土地管理部门，说到底是为了保护农民的耕地。年年都在强调这一点，所不同的是，这次那么大的力度在历史上还是第一次。其实，这也都是为了贯彻上面的精神。”显然，靳局长已经嗅出了其中的“特殊”。

   最近一段时间以来，靳局长已经注意到了这些信息：从今年3月1日起，我国国土资源管理系统的行政事务将向社会公开，接受人民群众监督，打造公开、公正、高效、便民的“阳光工程”。此外，目前呼吁已久的《土地利用规划条例》正在抓紧筹备；《土地管理法》将重新修订；国土资源管理体系将实行垂直管理；将实行最严格的耕地保护制度……种种迹象显示，我国土地政策将有大的调整，一场新的土地监管风暴即将到来。而其中最引人注目的莫过于“严格保护耕地”，这一点已经被确定为今年国土资源部工作中的首要任务。

    守住基本农田这条红线不动摇

   备受关注的全国各类开发区清理整顿工作仍在紧锣密鼓地进行着。

   靳局长分析指出:“关于违法占用耕地的现象，从总体上看，南方地区比北方地区严重，经济发达地区比经济欠发达地区严重。我们必须严格保护耕地，毕竟耕地是不可再生的资源，我们要让耕者有其田。”

   据联合国粮农组织统计，2000年中国耕地是世界总耕地的9.1％，人口是世界总人口的21％。也就是说，我们要用9.1％的耕地养活21％的人口。人多地少，耕地资源不足，是我国的一个基本国情。然而，近年来，盲目设立开发区、大量圈占土地、严重违法违规批地等问题日益突出，农民反映强烈。国土资源部部长孙文盛透露说，2003年，全国共清理出各类开发区（园区）6015个、规划面积3.4万平方公里,现已撤销2426个、整合294个。

   一些地方政府片面理解发展经济的内涵，为追求政绩好大喜功，搞了许多“形象工程”，乱占滥用土地的现象十分突出。有资料显示，从20世纪90年代开始，全国各地大办“开发区”，最高峰时全国有8000多个“开发区”在同时开发。仅此一项，每年就流失耕地1000万亩以上。

   来自国土资源部的消息称，自2003年进一步治理整顿土地市场秩序以来，全国共查处土地征用违法案件16.8万件，相当于上年同期的两倍。有专家估计，近几年全国农村每年在增加1000万人口的同时减少了1000万亩土地，其中建设占用耕地的比例在四分之一以上。而且令人揪心的是，这种情况仍在延续。

   针对当前一些地方盲目设立开发区、乱批滥占耕地等严重问题，国务院农业和粮食工作会议对保护耕地、保护和提高粮食生产能力、保护农民权益做出了明确部署，提出了更高要求，进一步强调要实行最严格的耕地保护制度，尤其是要重点保护基本农田。

   目前已经下发到各地国土资源部门及相关单位的国土资源部文件称，要“坚决守住基本农田这条红线。”该文件还提出了“5不准”：一是不准除法律规定的国家重点建设项目之外的非农建设占用基本农田；二是不准以退耕还林为名，将平原（平坝）地区耕作条件良好的基本农田纳入到退耕范围，违反土地利用总体规划随意减少基本农田面积；三是不准占用基本农田进行植树造林，发展林果业；四是不准以农业结构调整为名，在基本农田内挖塘养鱼和进行畜禽养殖，以及其他严重破坏耕作层的生产经营活动；五是不准占用基本农田进行绿色通道和绿化隔离带建设。

   孙文盛说，“严格保护耕地”已经被确定为今年工作中的首要任务。为了实行最严格的耕地保护制度，中央政府已决定在全国实行省以下土地垂直管理体制，以进一步加强国家对国土资源的宏观调控。这是我国土地管理制度的一项重大改革。

    地方政府应该退出土地经营

   有媒体报道称，在一次省部级会议上，中央领导批评土地管理“法制不完善，管理不得力，执法不严格。”“在这种背景下，国家加紧了对土地政策的调整。”一位熟悉内情的人士说。

   中国土地学会秘书长黄小虎说：“土地政策改革的重点，在于尊重农民对土地的财产权，让被征地者有谈判的权利，防止政府随心所欲地征地。”

   “土地政策的调整重点在于严格管理和保护耕地，同时推进征地制度改革和土地管理体制改革。可以肯定的是，此次改革会对征地范围进行大幅度限制。尽管限制的力度有多大，是一步到位还是渐进实现，现在还没有确定。另外，征地补偿也要提高，要给农民以基本的生存保障。”国土资源部中国土地勘测规划院副总工程师张晓玲博士说。

   按照国际惯例，政府征地是为了公共利益的需要而靠强制手段取得土地。现在几乎所有的用地基本都来自于征用，政府以很低的价格强制性地将农民手中的地买来，而又以很高的价格卖出去，从中受益。因此，在很多地方，土地的收益已经成为了地方的“第二财政收入”。由此,造成了农民和政府的矛盾冲突和耕地面积的大量浪费，还形成了政府官员权力的寻租行为，产生出大量腐败现象。“出现历次‘圈地热’的原因是同一个问题，即地方政府把土地当成生财之道，都在打土地的主意。”中央党校经济学教研部博士生导师陈文通说。

   著名经济学家罗伊·普罗斯特曼教授认为，“政府的权力应该得到限制。政府应该从商业土地开发中走出来，它的权力只限于公益事业的用地。开发商拿到国家土地批准文件后，应该由农民与其谈判，而不是当地政府、村组织和开发商集体合谋。”据悉，我国政府已经开始试验让农民与开发商去谈判，浙江义乌和安徽芜湖已成为首批试点。

   国土资源部党组成员、办公厅主任王世元强调说，今后凡没有征求被征地农民集体组织和农户意见的征地方案，国土资源部门均不予审核报批。

   显然,在保护耕地的问题上，要让农民有话语权。所以，有关部门不得不考虑如何让地方政府退出“土地经营”。据透露，《土地管理法》即将进行修改，调整重点是在市场经济条件下如何合理利用，以及土地征用过程中如何保障被征用者的利益。此外，正在参与整个土地管理立法体系研究的严金明认为,没有将《土地规划法》单独立法是土地被滥用的一个重要原因。这种情况将被改变，呼吁多年的《土地规划法》已经取得了一定进展。据悉，国土资源部在2002年年底开始组织专家深入研究，预计该法将以条例的形式出台。

   国土资源部在一份通知中指出，实行最严格的耕地保护制度，这是由我国人多地少的基本国情所决定的，是由农业的基础地位所决定的，更是由土地对于维护社会长治久安的重要性所决定的。必须进一步提高保护耕地对维护国家粮食安全和社会稳定的极端重要性的认识，提高对当前耕地连年减少的严峻形势的认识。

    “垂直管理”可否设立“土监会”

   目前，各级国土资源管理部门实行的是“块块管理”的方式，而且地方土地管理领导由地方政府任命，土地管理系统不能对土地使用进行有效的监督管理,这就必然会产生乱批滥占土地的问题。一些地方国土资源部门自身职能尚未落实和转变到位，甚至为不法分子大开方便之门。业内人士透露说，虽然中央对用地实行了宏观调控，但真正的操作权在县和乡一级政府手里。其可以修改土地规划，把基本农田修改为建设用地。而且县、乡修改后的规划只要报请省里批准就可以，有的甚至委托地市审批。

   也就是说，今后即便出台了“土地新政”，如果相关土地监督管理跟不上，“保护耕地”仍收不到应有的效果。然而，这种“监督缺位”的情况有望得到彻底解决——国土资源部部长孙文盛在2003年12月底召开的全国国土资源厅局长会议上透露，中央政府决定在全国实行省以下土地垂直管理体制，以进一步加强国家对国土资源的宏观调控，实行最严格的耕地保护制度。有消息称，国土资源部将采取类似于银行的垂直管理模式，这种新模式在几个月前就已被高层多次考虑。

   实行省以下土地垂直管理体制，能使土地管理部门从地方独立出来，不受地方政府牵制，能更好地执行土地法规、执行上级土地管理部门政策，能放开手脚对土地违法违规行为进行监督、制约与处罚。而对地方政府来说，土地管理部门从地方行政系列中脱离出去，在土地使用方面就再不能以命令代替法规，在土地使用方面就将面临“不得不”接受土地管理部门监督管理的局面。

   靳局长知道，甘肃省政府办公厅1月初发出的那份紧急通知，其实就是为了确保省以下土地垂直管理工作顺利进行。该通知强调，各级政府和有关部门要加强领导、切实负起责任，严格遵守通知中“人财物冻结”的规定，保证垂直管理工作顺利进行。对今后发生的违反规定的问题，要立即制止并纠正。对违反规定的单位和个人，要严肃查处、追究责任。

   但有专家分析认为，好思路转化成现实并不容易，由于下面的问题仍存在，“垂直管理”很难彻底实行。一方面，如果仅仅是上收执法监督权，即各级国土资源部门的执法监督局直接对国土资源部负责，这样客观上分裂了一个行政机关的统一性。要知道一个县里的国土资源局执法监督处处长几乎不可能直接向部里反映什么，因为他的工资总不能直接由部里承担，而多数情况下他也不会选择与当地土地局领导或政府官员对立的立场。另一方面，如果是全面上收权力，即国土行政部门垂直领导，国土资源部是否愿意承担这笔庞大的开支呢？因为按照全国每个县的土地局最少20人算，其人员、办公经费一年的数字就可能超出现在部里预算的几倍。

   当然，最大的阻力来自地方政府。当土地出让金成为很多地方的“第二财政”以后，没有人会乐意让一个来自高层的代理人监督自己。

   所以，有专家建议，采取将现实中可能的突破口与长远的制度建设相结合的办法，就是要像设立“保监会”、“银监会”那样，设立一个“土监会”，也就是土地资源监督管理委员会。“土监会”的组成人员可以包括国土行政部门、规划部门人士，但最重要的是应该有独立的律师、学者、公民代表参加。其职责主要是监督、审核各级规划部门的土地计划和国土资源部门上报的具体项目等。

   有了“土地新政”之后，还必须有过硬的土地资源监督管理机制。惟有如此，才能让打着发展地方经济旗号大肆“圈地”的违法违纪行为有所收敛，才能真正保护好耕地和农民的利益。（记者杨宏生）