社评

　　近日，建设部下发了《城市房屋拆迁行政裁决工作规程》，并将于3月1日开始实行。《规程》从程序方面作出了很多有利于被拆迁人的制度规范，在很大程度上体现了对被拆迁人权益的关注和保障。在房屋拆迁事件愈演愈烈的今天，这一规程的出台无疑是备受关注的。

　　近年来，在轰轰烈烈的城市改造和开发大潮中，不断地出现了与城市化进程极不和谐的音符，即由于拆迁制度不合理、补偿不到位及安置不落实等原因，造成因房屋拆迁引起的纠纷日益增多，甚至引发恶性事件，引起了社会的强烈反响。如安徽朱正亮和南京翁彪的自焚事件都是拆迁纠纷所致。

　　从理论上讲，城市拆迁的目标应是在城市改造和建设中维护和保障广大人民群众的利益；但在实践中有一些拆迁却正在走向人民利益的对立面，因违法拆迁侵犯公民权益的事件屡有发生。其中最重要的一个因素就是缺乏规范而公正的拆迁制度。而建设部制定的上述规程则把对被拆迁人权益的保护予以程序化，并真正落到实处，因而具有极其重要的积极作用。如规程中规定在拆迁过程中申请强制执行需集体讨论、强制拆迁前必须先调解、强制拆迁前要开听证会、不服行政裁决可以起诉、未经裁决不得强行拆迁、胁迫强制拆迁将被严惩等。这些规定一方面对政府在拆迁工作中的行政行为进行了严格规范；另一方面也从程序上为被拆迁人的权益提供了保障，使处于弱势地位的被拆迁人因程序的完善而更有利于实现和保护自己的实体权益。

　　但是，我们在为政府的自我行为规范叫好的同时，却不得不思考其背后的更深层次的一个问题，那就是在拆迁行为中，政府究竟应该扮演什么样的角色？近来不断出现的拆迁矛盾和纠纷已经表明，拆迁问题表面上看是一个城建纠纷问题，实际上它已牵涉到法律的制定、政府职能的定位等多个方面。

　　例如，尽管国务院的《城市房屋拆迁管理条例》中取消了统一拆迁，并规定房屋拆迁管理部门不得作为拆迁人，不得接受委托进行拆迁。但在某些地区，有些政府部门、行政部门以保证建设项目的顺利进行为由，强行介入平等主体之间的交易活动。它们往往越俎代庖，由一个直接行使政府权力的机构，摇身一变为直接的拆迁人，既当运动员，又当裁判员。由于政府本身就成为拆迁纠纷的一方当事人，这就使得政府的行政裁决已经没有任何实质意义，更没任何公正可言。

　　再如，拆迁纠纷本质是拆迁人与被拆迁人之间的民事纠纷，它可以并应当在民事范围里自己解决。而且，也只有在拆迁人和被拆迁人之间进行自由协商、自愿选择，才能最大限度达到平衡，对双方权益进行均衡保护，而不是严重偏向其中一方。但是，政府通过发放拆迁许可证、单方确定补偿价格和进行裁决甚至直接强制等手段代替了市场主体的自由选择，尤其是对被拆迁人而言，政府的干预往往损害了其最基本的生存权和最根本的财产权。政府强行干预的必然后果就是造成拆迁人的力量和利益远远大于被拆迁人的严重失衡状态，并进一步引发严重的拆迁纠纷。

　　因此，就城市拆迁纠纷的解决途径来看，进一步规范和调整政府在拆迁过程中各种行政行为仅仅是一种治标的手段，真正的治本之举还在于必须切断行政权力对拆迁这一民事关系的干预，重新界定政府在城市房屋拆迁中的职能，并突出市场机制的作用，将应当由公民自行解决的事务和可以由社会中介组织调节的事务，交给公民和社会中介组织解决。只有这样，才能真正实现被拆迁人的合法权益，才会在一定程度中消弥现存的拆迁矛盾。

　　本报特约评论　黎军（深圳大学法学院副教授）