美国空气：在诉讼中变好

　　中国周刊记者 刘畅 实习生 叶宇婷 北京报道

　　PM2.5纳入美国“国标”后的十五年，充斥着各种各样的诉讼案：环保组织认为政府行政不力，企业则认为环保措施危及他们的经济利益。但在一个接一个的诉讼中，共识开始形成——制定环境政策不需考虑经济利益。美国的空气也在诉讼中转好。

　　“告诉EPA(美国环保总署)，烧烤无罪！”

　　这是1996年，那场全国性的游行中，一个车厢上贴着的抗议标语——似乎全美国的露天烧烤爱好者全都愤怒了。要烧烤还是要防治PM2.5,成了个问题。

　　两头受气的EPA

　　1996年，美国环保总署的主任负责人Carol Browner提出了一项对细小微粒排放物控制的新标准，直接涉及到了全国化石燃料工业的利益。为了反击，化工巨头们出钱邀请公关公司策划，发动群众组织了一场全国大串联。而宣传标语就是“新标准让生活方式受伤”，并强调将会造成“巨大的经济损失”。

　　他们的抗议被断然拒绝了，美国环保总署的理由是：据估算，新标准会使工业受损65到85亿美元，但会为国家节省510到1120亿美元的医疗费用。

　　第二年9月16日，美国将PM2.5纳入国家空气质量标准：将原有的10微米微粒检测标准提高到了2.5微米微粒检测标准，确立了PM2.5的年度检测标准。

　　迈出了这一步，经历了多年的争论。

　　1993年年底，美国环境保护总署能源分析学家施瓦茨与哈佛大学流行病学家道格拉斯•多克里等人组成的医学团队，撰写了《空气污染和六城市致死率》并发表在《新英格兰医学杂志》上，首次就PM2.5和城市非正常死亡之间的关系进行了论证。他们的研究标明，污染最严重的城市比污染最轻城市死亡率高26%，并将微小粒子与癌症联系在一起。这篇文章在业界引起了轩然大波。

　　1994年，就在各方都在观望官方的态度时，美国环保总署收到了来自美国肺脏协会的起诉传票，起诉理由是他们没有按照美国《空气清洁法》中的要求，每五年回顾一次空气污染物标准并进行修订。

　　很快，肺脏协会胜诉了。

　　“当EPA不能很好地履行职责时，美国肺脏协会有责任采取行动，要求其履职。”美国肺脏协会国家政策与支持助理副主席珍妮丝•诺伦在接受《中国周刊》邮件采访中解释道。

　　随后，美国癌症协会发表研究进一步证实PM2.5与致病性的关系，这成为PM2.5立法的科学依据。在各方压力下，美国环保总署根据《清洁空气法》的要求，正式起草将其纳入《国家空气质量标准》。

　　1996年底，征求意见书向公众发布，得到了美国老百姓热烈的响应。据统计，环保总署一共接到了1.4万个电话、4000封电子邮件和5万份书面或口头意见书。

　　有人欢喜有人忧，PM2.5标准出台后，最不高兴的就是运输业和工业的受益者。美国环境总署又被美国卡车协会、俄亥俄州工业组织以及佛罗里达等州政府告上了法庭。而这一次成为被告的理由是：环保总署没有对涉及科技方面的问题进行足够的质疑，造成了他们的经济损失。

　　案件在各方声音的呼吁下足足拖了2年。1999年6月，华盛顿地方法院三位法官做出判决：认定环保总署违宪，“不正当地使用了国会赋予的职权”。

　　一边是咄咄逼人的工业团体，一边是不依不饶的NGO组织，环境总署被夹在中间，两头不讨好。

　　打不完的官司

　　1999年6月，美国环保总署联合美国司法部申请重审此案。

　　可他们遭到了华盛顿地方法院的拒绝。官司打到了联邦最高法院。

　　没想到腹背受敌，美国癌症协会几乎在同一时间状告环保总署“行政不作为”。随后，曾和环保总署对簿公堂的肺脏协会，转而选择了支持EPA的立场。

　　“EPA面临的挑战是，标准是否仅仅考虑公众的健康，而不考虑经济问题。”珍妮丝•诺伦说，“但我们认为，根据《清洁空气法》，新标准不需要考虑成本的花费。”她形容双方当时的关系为“法庭上短暂的朋友”。

　　环保总署的起诉获得最高法院的通过，PM2.5的标准继续在各州落实。

　　2001年2月27日，联邦最高法院合议庭一致通过了终审判决：环保局的标准没有违反宪法，其做出的决定也没有超出国会赋予的职权范围，制定的标准“非常适合美国社会的国情”。

　　面对这场来之不易的胜利，时任美国环境总署署长克里斯蒂•惠特曼女士曾评价说：“环保总署做出的标准，是基于科学事实和公众健康的，不必看着哪个公司的财务报表行事。它保护的是1.3亿美国人民，包括3500万因空气污染导致的哮喘和其他呼吸疾病儿童的健康。”

　　2002年3月底，美国哥伦比亚特区联邦上诉法院做出了裁定，美国环保总署1997年关于细颗粒物和地面臭氧的标准有效。至此，美国工业界将必须强制执行这一标准。

　　至今，美国逐步建立一套相对完整的PM2.5监测网络：除各州及地方的监测点外，全国空气质量监测站共有1080个，分布各地关键部位，与最高浓度和人口密度高的地区为重点，而城市监测点按最坏质量计算。

　　但诉讼案件数量却不降反升，环保总署依然不断地站在被告席上。

　　2003年，美国14个州、多个城市以及环保组织起诉环境总署，因为其修改《清洁空气法》中关于“安装费用高昂的环保设备”的方案。此前，布什政府曾希望允许炼油厂等企业以“修修补补的方式”控制污染。原告获得了胜利。

　　2006年年底，加利福尼亚、康涅狄格、新泽西等12个州和美国肺脏协会、美国农场联合会、美国环保协会等组织联合起诉环保总署，控告其仍按照1997年标准评价PM2.5的年均浓度。环保总署败诉，废除了PM10的年度平均值，并确立了PM2.5的日均值标准。

　　过了五年，因为环境总署未能按时总结研究成果并发布新标准，肺脏协会又一次起诉了对方。“这一次，年度和24小时标准都需要加强。”珍妮丝•诺伦说道。

　　美国自然资源保护委员会主任戴维•佩蒂特律师在接受《中国周刊》记者邮件采访时介绍，这些年美国环保总署至少面临过上千起团体或个人类似的诉讼。

　　共识因何而生

　　在美国各环保组织屡战屡胜的同时，他们也开始了严密的盯梢行动：一只眼睛盯着污染源企业，一只眼睛盯着政府。

　　尽管现在仍有部分地区没有在规定期限内完成达标，但美国社会已经达成共识，形成一套体系：污染者和监测者都无法做“空气质量假账”。

　　尊重科学的精神为此提供了保障。

　　美国癌症协会、美国公众健康协会以及各大环保组织，不断提出对PM2.5新的研究数据。美国肺脏协会连续十多年公布《美国年度空气环境》年报。2000年，他们曾强调烟雾可能导致近1亿3200万名美国人的健康受到威胁。而2012年的年报显示，十年来各种空气微粒污染至少下降了四分之一。

　　这些数据不仅为美国，更为日本、欧洲多国和世界卫生组织提供了有效参考。

　　而美国的学术机构相对独立，即使经费来源EPA，只要EPA的行为有违科学，也可以直言批评。

　　“我们有支持或反对的权利，有在听证会上发表评论的权利，有全程参与法律法规修订的权利。”珍妮丝•诺伦在回复《中国周刊》的邮件中写道。

　　公众的参与和表达也有着畅通的渠道。

　　在《清洁空气法》中规定了“第三方矫正”原则，数据不仅要公开，还要允许非盈利组织和公众的质疑和挑战——如果觉得实施不力或信息不准，均可以起诉企业和地方政府。

　　美国环保总署和各地方州政府均设立了专门的新闻发布部门和渠道，以及投诉热线、信箱和电子邮箱。如果有市民举报违规行为或提出质疑，哪怕仅仅是一封邮件，也必在核实后做出书面回复。此外，政府部门还要定期举行公众听证会，邀请企业、环保组织和公民代表坐在一起讨论。目前，环保总署正在优先增设能提供公众最希望了解的信息的监测点。

　　当矛盾无法调和，需要法庭上见的时候，司法独立将是保底措施。

　　为促使污染企业进行开发有效的保护方法和设备，《清洁空气法》第109条制定了空气质量保护标准的中各个重点因素。尽管达标标准非常严苛，但是司法机构采取支持“保护公众健康”的态度。

　　例如，美国用铅工业企业曾联合控诉环保总署，认为其制定了完全没有必要的“首要国家空气质量标准”，严重影响了众多用铅工业企业的生产。但联邦最高法院予以驳回：即使对于尚未有百分之百科学依据的潜在危险物质，环保总署可以制定相应的准则，防患于未然。

　　就此，“经济的合理性”已经彻底出局，它们不再是制定空气质量标准的考虑因素。

　　(感谢董良杰先生、美国环保总署、美国肺脏协会提供的宝贵资料)