2011年，一场由中央引领的晒预算行动展示着政府的决心——通过公开财政来遏制奢侈浪费、打击贪污腐败，这番行动自然获得了广大群众的好评。然而和每一次“开门”行动一样，总有一些“精心打扮”、“巧妙包装”的花销令人摸不清头脑……

　　晒预算为啥看不到“三公”支出？

　　截至4月6日，财政部、国家食品药品监督管理局和国土资源部，纷纷在其官方网站公布2011年的部门预算。然而媒体和公众最为关注的“三公支出”却未明确体现在三个部门的“帐本”之上。

　　“三公支出”躲猫猫

　　财政部是今年首个公开部门账本的中央部委。财政部这次把预算公开内容首次细化到“项”级科目支出，令该部门行政运行支出等情况首次得以曝光。根据财政部2011年部门预算，财政部2011年用于工资、办公费等日常经费方面的行政运行支出为3.7亿元，比2010年执行数增加6594万元，增幅达到21.58%。

　　对于今年行政运行预算支出比去年增长超过20%，财政部在报告中作出解释：“主要原因是规范津贴补贴支出增加。按规定清理规范津贴补贴资金列支渠道，原用于发放规范津贴补贴的收入纳入部门预算，支出由预算资金安排，相应增加财政拨款预算。

　　同时，按照有关预算管理规定，财政部机关在职人员2010年规范津贴补贴所需资金有一部分是通过动用以前年度财政结转和结余资金安排的，2011年可动用的财政结转和结余资金大幅减少，财政拨款预算相应增加。”

　　据了解，“行政运行”支出是指财政部机关(不含离退休干部局)及财政部驻各省、自治区、直辖市、计划单列市财政监察专员办事处和参照公务员法管理的事业单位用于保障机构正常运转的基本支出。基本支出是指用于基本工资、津贴补贴等人员经费以及办公费、印刷费、水电费、办公设备购置费等日常公用经费方面的支出。

　　随后，国家食品药品监督管理局也公布了2011年部门预算。与去年该局的预算情况相比，今年的拨款支出预算中，增加了一项“支出科目”：资源勘探电力信息等事务。国家食品药品监督管理局在报告中解释称，这一项，主要是反映政府对医药制造业事务的支出，该支出预算为820万元。

　　4月6日，国土资源部在公布的2011年度部门预算显示，2011年国土资源部部门收入及支出总预算670605.60万元。与财政部、国家食品药品监督管理局公布的预算一样，国土资源部人预算中也不能看出“三公支出”。

　　专家解释：编制方法让你“看不清”

　　目前已公布了2011年预算的三个部门，没有公布按支出经济分类的细账，所以各界广泛关注的例如“三公”经费(出国经费、车辆购置及运行费、公务接待费等)情况，尚未曝光。据了解，在目前中国财政预算分类科目中并没有“三公消费”这一科目，“三公”支出的钱实际是分散在很多科目中的。

　　上海财经大学教授马国贤在接受采访时称，目前部门预算的科目设置还不是很规范，而且公开的只是按照支出功能分类的部门预算，由于中国仍未按经济分类编制预算，所以“三公”消费尚无法统计， “即使公布到‘目’一级，也看不到‘三公’消费支出”。

　　马国贤认为，政府在公布预算时不仅应该有按支出功能分类的信息，还应该提供全面而详细的按经济分类的信息，这也是提高预算透明度的题中应有之义。

　　既然中央三令五申要加强政府财政公开化，如何将“三公消费”清楚地剥离出来，不要让各类支出在纷繁复杂的“数据丛林”里躲猫猫，使之在阳光下接受全社会的监督，这应是中央各部门以及各地方政府未来“晒预算”、“晒决算”、“晒账本”的基本姿态。

　　一些地方政府爱不释手的“其他支出”

　　虽然今年预算公开的范围和深度进一步加大，但大多数被认为“不适宜”公开的预算条目仍隐藏在名为“其他支出”的大类里，其中包括政府人员工资以及行政成本等。近几年来一些地方政府的“其他支出”占其财政支出的比重非常高，在30%甚至40%。

　　有知情人士称，“其他支出”让地方政府“爱不释手”有两大原因，一是看不到具体支出用途，人大审议时好通过；二是预算法规定，年度中财政资金在科目间“流转”不需人大审批。据透露，实际上政府部门财政有两套预算体系，在没有公开的那一套中，人们是可以清楚看懂政府是怎么花钱的。

　　“其他支出”里还有“其他”项

　　“预算是列举式，总有一些支出无法全部列举出来，所以在预算的类、款、项科目下都有‘其他’一项。”上海财经大学公共与管理学院副教授徐曙娜解释。中国人民大学的一些调研发现，“其他支出”在西部地区基层政府尤为明显，最高的占本级支出的42%。记者从目前公布的有限的地方预算中并未找到如此高的比重，但几乎各级政府的“其他支出”都是所有二十几个类中数一数二的大支出。

　　2011年北京市市级一般预算支出情况表中，按功能分类的支出分类显示，最大的一项为教育支出，达226亿，而第二大支出项即为“其他支出”146亿，占总支出的11.6%。福建省泉州市洛江区2010年预算支出中，其他支出是数额最大的一类，占一般预算支出的17.5%。

　　一位财政官员表示，过去在“其他支出”后，要求贴上一页杂项表，上面对其他支出的具体用途作说明，如买车、开会等。但随着中国政府收支分类改革的实施，一些过去在其他项中的支出已经分流到新建科目，其他杂项表也随之取消。

　　而如今在“其他”帽子下的支出，有些不适合任何类、款、项级科目，只能放在“其他支出”类，而为年度中可能发生的支出预留也在“其他支出”类中。按照一位财政官员的话来说，“支出能靠民生的早就靠了，有一些不便暴露的放在其他支出”。

　　近年，审计部门在审计中也发现，其他支出频繁使用，金额较大，尤其基层财政更严重。据了解，安徽省宿州市灵璧县审计局在审计中发现，其他支出有扶贫慰问、也有捐款赞助，但更多是支付奖金补助，吃喝招待、参观学习，不好处理、超标的费用都罗列其中。

　　而在2009年被调查的湖南省浏阳市广电局长的奢侈消费清单中足浴中心、餐厅包厢、西餐厅、水疗中心等都是通过“其他支出”列支。湖北省荆州市公安县审计局在审计中发现，人员经费、日常公用中都有“其他支出”，专款支出和卫生、教育、社保、文体、公共安全所有支出中也都有“其他”项；北京市平谷区审计局甚至在乡镇和行政事业单位财务支出中发现，“其他支出”类中还有“其他”项，这些都给审计工作带来了颇大难度。

　　何时能有“看得懂”的预算

　　事实上，能看清用途的财政预算账本并非不存在。目前部门预算通常会编制两份预算，一个按功能，另一个按经济分类。有政府部门人士表示，其实各部门最初编制的大多是经济分类预算，根据下属单位或部门上报的人员经费、基本支出、项目支出等内容编制预算。

　　经济分类预算具体反映钱是怎么花的，如用于差旅费支出。功能预算则反映钱主要用于哪些功能，如教育支出。去年中央部门有74个部门晒账本，据悉今年将会进一步扩大公开范围，但目前中央部门公布的都是按功能分类的预算。这让很多人理解为不透明，因为功能分类的预算看不到政府人员经费支出、工资福利、会议等公众感兴趣也能切身体会的数字。

　　目前国际货币基金组织(IMF)是按功能分类要求，但大多数国家会按照民众的申请检索统计出政府各种花销的数据予以公开。据了解，尽管政府部门对外公布预算时是按功能分类，但内部讲话以及向上汇报时，无疑大都采取了经济分类预算的方式。

　　今年年初，卫生部在向全国人大汇报今年预算情况时，采用的就是经济分类预算的科目和数据。据悉，卫生部共有86个预算单位，在职人员89000多，离退休人员27000多，共计11万多，2011年基本支出增加21%，主要用于职工购房补贴。与其一样做法的是水利部，该部门公布了2009年实际支出人员工资22.53亿，其中在职人员16.22亿，离退休人员6.31亿。

　　徐曙娜表示，财政预算可以采用两维方式表示，横坐标是按功能分类的预算，纵坐标是按经济分类的预算。经济分类的预算会清楚地看到政府部门工资福利支出、业务招待费等信息。事实上，今年陕西和广西、云南等省在部分省级部门已经同时公开了功能分类预算和经济分类预算。

　　陕西省公开了10个部门的预算，民政厅是其中一家。民政厅公布，其人员工资福利支出3409万，占其基本支出的66.4%，对个人和家庭补助支出984万，日常公用经费783万。但这样的预算公布未来能否推广至省级政府乃至中央部门，仍是未知数。

　　莫让中央决心“消解”在执行之上

　　3月25日，温家宝总理在国务院第四次廉政工作会议上强调,“各级政府财政总预算和总决算、部门预算和决算，以及政府性基金、国有资本经营等方面的预算和决算，都要向社会公开。公开的内容要详细全面，逐步细化到“项”级科目。”

　　有专家表示，中央连续多年一直就党政机关厉行节约反对奢侈浪费三令五申，不断调整部署,一方面折射出一些地方部门仍存在执行不到位的问题；另一方面，也清晰地显现出中央力求降低行政成本、把有限资金和资源用于发展经济改善民生的决心。

　　然而积极的决心不会顺理成章地成为现实的改变。各种让人看不清、读不懂的“晒”法背后，都是我们预算体制的缺陷和既得利益者的私心。“晒预算”不能满足于“晒”，更要建立监督机制，晒不好的要重晒、晒不清的更要理清再晒。财政公开的意义不言自明，然而实现公开的难度却超过估计。“晒预算”过程中“不老实的”不会简简单单就范，问责与监管需要更明确更有力。

　　（本文综合新华网、人民网、经济观察报、中国广播网及中新网等媒体稿件）