今年年初，《国有土地上房屋征收与补偿条例》公布实施后，农村集体土地征收与房屋拆迁继而成为人们关注的话题。近年来，由集体土地征收引发的群体性事件和恶性案件触动着社会敏感的神经。有关专家学者表示，我国土地管理法某些法律条文已经不能适应现实情况，无法调整征地各方的利益矛盾，亟待重新大修。据半月谈记者了解，国务院有关部门正抓紧对土地管理法有关集体土地征收和补偿的规定作出修改，由国务院尽早向全国人大常委会提出议案。

　　土地管理法难解现实征地拆迁矛盾

　　随着城镇化、工业化进程的提速，以及高速公路、铁路等基础设施建设步伐的加快，此前时常在城市里上演的拆迁攻防战，如今已经更多地转移到了农村集体土地上，农地和农房往往成为被强征或强拆的主角，触目惊心的恶性事件频频见诸报端。

　　１９８６年通过的《中华人民共和国土地管理法》在１９８８年、１９９８年和２００４年进行了三次修改：第一次修改允许土地作为生产要素进入市场；第二次修改确立了土地用途管制制度；第三次修改划分了土地征收和征用的区别。

　　“土地管理法的每一次修改都是经济社会发展阶段的需要。”北京市盛廷律师事务所主任杨在明告诉记者，此前修订的初衷和方向都没有问题，但不能完全适应现实社会发展的要求。现有法律对集体土地征收缺乏有效的制约，行政机关存在执法不严或滥用职权等情况，客观上造成侵害农民合法权益的法律漏洞，必须加快立法或者修订现行法律。

　　山西大学法学院教授、法学博士陈晋胜说，今年１月２１日国务院颁布了《国有土地上房屋征收与补偿条例》，对国有土地上房屋的征收和补偿做出了具体规定。虽然现行的土地管理法对征收农村耕地或其他土地所引发的各种补偿费等做了较为详细的规定，但对于征收集体土地所涉及的农村房屋如何拆迁和补偿问题没有做出明确规定。

　　集体土地征收四大问题突出

　　集体土地征地拆迁中突出问题之一是政府的征地范围过宽。中国农业大学教授朱道林说，按照国际惯例，政府只有在公共利益真正需要时才能征地，而在我国许多省市，无论是公益性用途还是商业开发，政府都可征收农民的集体土地。

　　“此外，政府在征地过程中过多使用强制性，导致产权主体失去了产权的制约作用。尽管按照法律规定，集体土地的征收需2/3以上的村民代表同意，但实际上是极少数人，乃至由地方政府决定着征地与否，普通农民根本没有发言权。”朱道林说。

　　全国政协委员、清华大学政治经济学研究中心主任蔡继明认为，征地补偿过低，对被征地农民的安置力度不够，是当前集体土地征收中普遍存在的又一症结。征地价格很低，出让价格却很高。工业化和城市化带来的土地升值，农民无法分享，完全被一些地方政府和开发商获得。

　　“农民失去了土地，既没有得到就业安置，也没有得到社会保障，导致群众不断上访和群体性事件发生，给社会稳定埋下了隐患。”蔡继明说。

　　陈晋胜认为，国有土地被征收，市民失去的是使用权，而集体土地被征收，村民失去的不仅是使用权，还有所有权。特别是集体土地对农民群众来说，是祖祖辈辈赖以生存的基础和谋生手段。这种所有权一旦失去，再加上“一脚踢”的货币补偿方式，风险极大。拆迁后农民失去土地，但又很难在城市中谋得工作，缺少生活来源，容易诱发社会矛盾。

　　有专家表示，征地程序混乱是集体土地征收中的第三大沉疴。许多征地环节并没有按照法律程序进行，更多的是强征。土地往往在农民不知情的状况下被征用，从而激化社会矛盾。一些基层政府作风粗暴，动辄采取断水、断电、断路等野蛮手段，导致恶性案件不断发生。

　　半月谈记者在山西南部某市采访时了解到，个别基层政府在征收集体土地过程中程序不透明，有的甚至与企业签订合同之后，才与农民签订征收合同，村委会、乡镇政府等成了哄骗农民的帮手。

　　陈晋胜说，有不少被征地农户，很少或几乎没有参与到土地被征收的协商中。由于对土地征收的情况不了解，尤其不清楚应当补偿的项目与金额，最后总是无奈地接受一笔“糊涂账”。另外，在土地征收中，农民的维权意识、知识素质以及现实条件等“抗争”能力远不及市民，往往导致同样的征收会有不同的补偿，偏失法律公平应有之义。

　　第四大症结是农房拆迁欠法律规范。迄今为止，国家还没有统一的集体土地上房屋拆迁补偿条例或办法，目前只能依照土地管理法补偿，而土地管理法重点对征地作了一些原则性规定，房屋只是作为地上附着物来处理。

　　山东省监察厅副厅长孙继业指出，附着物的补偿标准授权地方政府规定，“在一些地方，房屋最高补偿标准每平方米仅为400元，农民一处房屋不如城市一个厕所值钱”。对补偿标准有争议的，只能由政府裁决，法院不予受理。政府既当运动员，又当裁判员，影响政府公信力。而农房拆迁纠纷发生后，农民缺乏司法救济途径。

　　让农民依法分享城镇化、工业化带来的土地收益

　　２０１１年１月２１日，《国有土地上房屋征收与补偿条例》正式施行。国务院法制办、住房和城乡建设部负责人就新条例答记者问时表示，现在很多矛盾的确集中在集体土地征收方面，他们正在着手对土地管理法有关集体土地征收和补偿的规定做出修改。

　　一些专家认为，修订中的土地管理法需要明确“公共利益”的界限，构建合理的土地市场机制。我国宪法及土地管理法明确规定了为“公共利益”才可征收土地，但目前我国对“公共利益”的范围并无明确的规定。

　　“新法需要加大对失地农民的保护，在货币补偿的同时，还要采取社会保障、就业安置等方式进行安置补偿，解决农民的后顾之忧。”杨在明说。

　　有些地方落实征地安置政策，采取了多种安置方式，通过预留发展经营用地、征地补偿款作价入股等多种方式，解决被征地农民的长远生计，不失为征收补偿之良策。

　　孙继业呼吁，对征用土地仅按原用途补偿是不符合市场法则的，应综合考虑地理位置、人均耕地、升值预期乃至物价涨情等多方面因素，以市场价值为依据实行补偿。对于房屋拆迁，应参照同一区位的市场价格确定补偿标准。

　　“集体土地的补偿应该参照机会成本而不能以农业产值的倍数来计算。如此一来，才可以让农民有均等的机会参与工业化和城镇化进程，分享土地红利，也能促使政府摆脱土地财政依赖，转变发展方式。”蔡继明表示，公共利益涉及全社会，建设成本应该让全社会承担，而不能让农民独自承担。

　　消除当前集体土地征收中的种种弊端，不是简单修改几项法律条款的问题，需要综合考虑，是个系统工程。朱道林表示，从完善征地制度的角度，真正实现公共利益征地是关键，开放集体土地流转市场是前提。而若要放开集体土地市场，首先必须清晰界定集体土地所有权主体及使用权主体，包括所有权、使用权主体各自行使权力的界定；其次，必须要有明确且严格的规划约束，不然一旦放开集体土地入市，就很容易出现新的混乱。这些相关的配套措施必须制订在前。

　　在制定农村集体土地征收的相关法律过程中，陈晋胜建议，要建立、健全农民主张权利的救济制度。国家应在城乡土地征收中坚持同地、同权、同价、同受益的基本原则，让集体土地释放出应有的价值，让农民永久地分享到工业文明和城镇化带来的土地增值、土地红利等土地收益。

　　孙继业接受半月谈记者专访时说：“目前，集体土地上的房屋拆迁补偿法规尚不完善，尤其大量非公益性商业开发涉及的房屋拆迁补偿还无法可依，许多地方的经营性用地开发却是按公益性用地征收补偿，严重侵害了房屋所有者的权益。”他建议尽快修改土地管理法，同时制定出台《集体土地房屋征收补偿条例》和《商业性开发房屋拆迁补偿办法》，以规范农村征地拆迁行为，切实保护农民权益。（《半月谈内部版》2011年第4期，记者 涂超华 晏国政）