回顾中国住房市场改革历史
保障房建设要防止“尺蠖效应”
邓聿文
中国计划在“十二五”为中低收入阶层建设3600万套保障房，数量占整个住房市场的20%，其中，今年必须完成1000万套，任务在两会前已经分解到各省市，各地都已向中央签了军令状。这也就意味着此番大力度的保障房建设超越了经济的层次，而有了政治的使命。虽说政治任务不能单纯从经济角度去评价，但仍有分析其合理成分和易引起的弊端之必要。
最近几年，不断高涨的房价，已成为一个严重影响社会发展和政府公正性的公共问题，再不解决占社会多数人口的中低收入阶层，包括所谓蚁族与城市贫困家庭的住房问题，会严重影响到社会的稳定。这就使得房价问题的解决，带有政治意义。要降低房价，保障每个人都住有所居，从经济的角度看，无非从需求和供给两方面入手。在抑制投资和投机需求方面，近年来政府出台了很多调控措施，尤其是最新的“国八条”和一些房价上涨凶猛的地方出台的配套实施方案，包括重庆和上海试点房产税，其严厉程度都史无前例。
但仅有需求方面的调控远不够，中国在城镇化过程中，还有着庞大的为改善住房条件和向往美好城镇生活而带来的刚性需求，对于此种需求，过严的调控措施只能抑制于一时，不能长久压制，长久压制不但有违施政目标，而且也会造成房地产发展的内部失调，影响城镇化速度，对中国的经济发展实为不利。由此也就决定，若仅在需求上做文章，房价不大可能下跌更不用讲下跌很多。于是就需要在供给上加大力度，特别是大力发展以公租房为主的保障性安居工程以及普通商品房。它们的大量入市，根据经济学的供求规律，应能有效缓解目前市场的供求紧张状况，从而降低房价。
为了更好地理解这一点，我们先回顾一下中国住房市场改革的历史，就可知导致高房价的原因。住房是一种民生属性的商品。也就是说，住房首先是用来满足人们低层次生存需求的，这是住房基本的功能和价值，从这一角度而言，住房首先是一种民生必需品。对于民生必需品，政府虽然不必保证每个人都拥有自己的房子，但让每个人住有所居则是基本职责。
以此看住房改革，应该说，远没有成功，如果不说失败的话。中国的住房改革是从1998年开始的。改革前，我们是按等级制分配住房的，虽然不是每个人都有，但理论上所有城市居民都能住上房子。改革后，普通市民的住房问题由市场和政府共同解决，即高收入者从市场购买，中低收入者由政府提供。政府主要是通过经济适用房来满足或实现市民的住房需求。经济适用房制度是1998年房改确立的一个基本制度。当时没有廉租房概念，把经济适用房作为政府保障中低收入群体住房责任的体现，并建立了以经济适用房为核心的住房供应体系和格局，延续至今。
客观而言，这是一个兼具市场化和政府保障责任的房改思路。按照这一设想，不同收入群体的住房需求都能得到满足。但实际实施的结果并不如此，究其根源，就在于上世纪90年代中后期开启的城市化进程让地方政府看到了土地的“商机”，从而放弃了自己的“守土”之责。也就是说，在巨大的财富增值面前，地方政府没有努力去多供应经适房，而是纷纷把房地产作为发展本地经济的支柱，将原先用于经适房的土地给了开发商，赚取土地收益，从而偏离了房改的方向。当然，地方政府这样做，还有一个原因，就是在分税制改革后，地方减少了独立的税源，与此同时，所要承担的公共服务又在增加，这一减一增，使得政府的权责严重不对等。
所以，我们看到，在房改推行的早些年，不仅保障房的品种少，各地基本只有半保障性质的经济适用房一种，而且长期完不成国家下达的任务；另外，所建的经济适用房一般位置偏远，面积又大，对它的目标群体即低收入者而言，很不“适用”，加之申购条件比较松懈，因此，早期的经适房，多半为中高收入者所得。近年来，虽然保障房的品种多起来了，但地方的积极性依然不高。整个“十一五”时期，保障房供地为68万多亩，而全国共批准新增建设用地3300多万亩，仅去年一年，全国实际建设用地供应就达642万亩，为保障房五年供地的近10倍。这直接导致民众要解决住房问题，只能向市场购买，而日益突出的 “土地财政”又增加了居民购房成本。这就是房价不断上涨的最根本因素。
解铃还须系铃人。要使得绝大多数人都有个居住之所，国家在设计住房政策时，须把住房作为一种民生必需品来看待，除了对目前远非健全的市场进行调控外，还应承担起保障房的建设之责。假如今后5年3600万套保障房入市，或租或售给中低收入群体，这部分人的住房问题通过此条途径解决了，那么，住房商品市场就缺少这20%的需求，即使供给不再增加，理论上说，房价应该在现有基础上下降20%，从而使得很多中等收入者亦可以圆自己的住房梦。
如上所述，这个乐观的结果是建立在政府尽责的前提下。尽管我们有理由相信，在保障房已经作为政治任务而被中央严厉督促和社会监督下，地方政府不敢也不会再像过去那样阳奉阴违，但鉴于土地财政的诱惑、地方财权和事权不对等的状况未有根本好转、利益集团的牵制、保障房的公平分配问题以及中央和一些地方政府的信息不对称等因素，不排除保障房建设种下的是龙种，收获的却是跳蚤。对此，可用学者秦晖提出的“尺蠖效应说”来分析。
所谓“尺蠖效应”，是秦晖自创的一个概念，指的是在民主政治机制尚未成型的国家里，无论当政者实行何种政策，最终的结果都会加强当政者的权力，有利于统治集团及其关系密切者。美国金融危机后，秦晖发现，在一定条件下，即或是成熟的民主制度也会出现 “反向尺蠖效应”：人民为扩展自由而选出右翼政党，但却不允许它减少福利；人民为增加福利而选出左翼政党，但不允许它减少自由，从而造成国民的自由、福利双“过分”，对国家来说，就是“既要马儿跑，又要马儿不吃草”。此乃民主国家的“福利陷阱”。但这是不可持续的，强要持续，就会惹出麻烦来，如美国的金融危机，肇始于“尺蠖效应”下试图通过优惠按揭贷款并打包向全球投资者兜售以圆穷人“业主梦”的做法，其实质是美国鼓励中低收入阶层的高消费同时又免除他们的负债责任的政策造成的。
民主国家的“福利陷阱”在新兴国家表现为“福利赶超”。对于中国来说，由于体制的独特性，我们与美国相反，呈现的是“正向尺蠖效应”，即政策往左时，会扩张政府的权力，但责任仍然不可追问；政策往右时，政府会推卸责任，但权力仍然不受限制。因此，“左”起来百姓自由受损，福利很难增加；右起来百姓福利受损，自由又很难增加。总之，无论向“左”还是向右，得利的都是同一些强势者，吃亏的也是同一些弱势者。如果形成“尺蠖效应”的机制不解决，中国目前强调公平和政府公共服务责任的做法，只怕是权易扩而责难问，陷入大政府下的 “扩权－卸责”的历史循环。
秦晖的“尺蠖效应说”某种程度上在保障房市场得到了应验。保障房理论上是国家提供给民众的一种福利，但是，在政府权力很难受到社会的约束时，会出现得利的总是政府及其与权力接近的人。前述经济适用房的异化就是一例。这两年的廉租房建设又是一例。比如，国家规定土地出让金的10%用于保障房建设，但截止到去年，没有一个地方达标，一些地方甚至将廉租房保障金挪作他用。另外，在国家对“保障性住房”的提倡由经适房转向廉租房的同时，很多地方的“经适房”却越来越向官员倾斜，出现了种种“公务员经适房”。在廉租房的分配方面，也只对本地户籍人口开放，农民工被排除在外，即使一些城市打开缺口，也只是给农民工中的“劳模”。可以说，这类制度缺陷严重扭曲了住房保障建设，使得住房保障失去了福利的普惠性。
除了上述诸种现象外，保障房建设中的“尺蠖效应”还可能表现在以下两方面：一是相对于地方，中央在财权上卸责。保障房建设需要大量资金，据测算，要完成今年全部1000万套保障房任务，所需建设资金高达1.4万亿元，但中央只给了地方区区1000亿多一点，还不到所需资金的一个零头。无论从中央的财力还是两级政府的财权来看，中央的责任都理应大一些，尽管为此中央给了地方一些融资的优惠政策；二是相对于民营房地产企业，央企可能会分享保障房这盘大餐。从央企的性质和资金实力来说，国家更可能把保障房的建设交由它们去做，比如最近国资委就批准了四家主业不是房地产的企业从事房地产业务，在社会要求央企退出房地产市场时，这一行动让人不得不怀疑监管者是要为央企抢保障房这盘大餐而扫清准入障碍。但是，保障房不是一个只有央企才能独享的领域，民营房企完全可以占有一席之地。
对于“尺蠖效应”，秦晖给出的建议是进行权责对应的政治改革。这个还很遥远。就住房市场来说，我们不妨参照发达国家和地区解决住房保障的经验，寻求中国自己的解决之道。从世界范围看，如何设计住房保障制度，如何平衡保障性住房与市场化住房之间的关系，是一个具有共性的难题。考察境外住房保障体系，主要包括廉租房、经济适用房、各种租金和购房补贴。一些发达国家和地区首先是把发展重点放在廉租房上，廉租房占本国住房市场的比重一般在十几个百分点，例如美国这一数字为17%，欧盟国家平均为18%；其次才考虑让部分中低收入家庭拥有产权房(经济适用房)。另外，在早期的住宅紧缺阶段，住房保障顾及面很大，基本包括全部国民；但在近些年的居住升级阶段，住房保障的顾及面缩小许多，重点转向中低、尤其是低收入家庭。这也就意味着在住房短缺阶段，政府对市场干预较多，普遍比较重视住房保障体系建设；而随着告别住宅短缺时代，多数发达国家更倾向于发挥市场机制，减少福利预算支出。其中，货币化补贴日益成为主流。因为政府大规模建造公共住房投资巨大，运营中存在管理效率不高的现象，所以近二十多年来，它们越来越倾向于通过货币化补贴的方式进行住房保障。补贴分为租房补贴和购房补贴。
中国目前人均GDP超过4000美元，在住房政策上，已经进入了雏生型、社会型及全面责任型中的社会型阶段。但由于中国是一个人口众多、土地稀缺的国家，我们不可能对住房市场进行全方位介入和控制，让所有人都享受住房福利，只能把重点放在中低收入家庭特别是低收入群体上。这里的关键，是要界定好市场与保障之间的界限，市场的归市场，政府的归政府。
具体来说，在产品体系上，政府要主导廉租房和经济适用房建设，但强化前者弱化后者，棚户区和旧城改造也要划分清楚，部分可纳入经济适用房体系，部分让市场作主导。至于商品住宅市场，则应全面放开，政府不再干预，包括现在为限制投机而出台的“90/70”政策也应松绑。在保障方式上，在进行实物分配的同时，尝试多元化的货币化补贴方式，尽量不要让住房保障伤害市场机制。允许民营企业进入保障房市场，做到与国有企业公平对待，可针对民营企业开发运营的中低价租售住宅，政府在土地出让费、各种税收上给予大量减免；也可针对中低收入家庭购房，给予个人所得税抵扣等政策。总之，政府通过适当的财税减免，以达到支持住房保障的目的。
保障房建设关乎国运，一定要做到公正、公平、公开，防止出现“尺蠖效应”。
作者系中央党校《学习时报》副编审
香港与新加坡公屋制度再考察
吴木銮
根据最新《经济学人》的报告，香港房价的注水程度在全球首屈一指，房屋价格比实际价值高出接近54%。而同样是实行了公共房屋制度的新加坡，房地产形势要好许多。香港一家媒体认为，“新加坡人实现了安居，香港人仍为蜗居苦恼”。香港和新加坡是当年亚洲四小龙中情况最相似的两个地区。两地人均拥有土地量也大体相当。可是，香港的住房情况明显比新加坡逊色许多。香港人均住房面积现在只有新加坡一半，楼价却高出两三倍。即使是香港的私人楼宇市场，一半左右的住宅也是低于40平方米，而面积相当的房子在新加坡却是卖给独居老人居住。新加坡的民调显示，超过九成的居民对住房市场满意，而香港的相应民调却是完全相反，住屋是香港人最痛的一项。
香港政府依赖土地财政，大地产商垄断私有房地产市场，中产阶层热衷于房地产投资，因此财富逐步向房地产转移。而房价高企下，年轻人无法“上车”怨气很大，各种较为暴力的抗争行动不断出现。而新加坡政府有管得多的嫌疑，不过，政府没有依赖土地财政，也没有大地产商可以垄断房地产市场，大多数中产阶层居住在公共房屋，房产收益也是相对温和的。因此，年轻人“上车”较容易，社会怨气也较少。中国若发展公共房屋，思路当学新加坡。
香港和新加坡公共房屋的发展状况
香港真正的公屋市场在上世纪五六十年代出现。第二次世界大战之后，香港的人口出现急剧增长。1945年，香港的人口为60余万人，1950年这个数字是200万人。房屋供应并没有赶上人口暴涨的步伐，因此有许多人没有固定住所。当时有一些民间团体基于慈善目的给贫民提供了一些住宅。1953年九龙石硖尾木屋大火真正促使政府下决心资助民众置业。圣诞节大火一夜间给香港社会增加了5万多名无家可归者。从维护社会稳定的角度，香港政府就出资建了首批香港公共房屋。孩子们的学校就建在公屋的天台上，因此今日有许多人都会提起他们是天台小学毕业的。
1972年，港督麦理浩公布了“10年建屋计划”，这个计划意为150万居民解决住房问题。此后，香港政府在1987年推出“长远房屋计划”，鼓励市民购买公共房屋。这时候的公屋的条件也越来越好。楼屋从7层上升到16层，后来随着建筑科技的进步，公屋的层数就达30-40层。政府在公屋周边投放了大量的娱乐设施。直至今日，许多住私屋的孩子们都是在公屋区内玩耍长大的。
此外，香港政府在1990年还推出一些专为特殊人考虑的公共房屋。比如，香港政府推出“夹心阶层住屋”计划，主要是给收入超申请公共房屋上限的人群。“长者房屋计划”是给老人居住的公共房屋。现在香港大约47.8%的居民居住在公屋及居屋内，公屋的人均面积是12.4平方米。
香港房屋委员会是香港公共房屋的统筹和负责机构。早年的公共房屋历史上，香港政府不仅免费提供土地，还提供大量资金支持公屋建设。到了1988年，香港政府不再给公屋建设注入资金，只是提供免费土地。香港房委会因此也改为自负盈亏的机构。这个委员会辖下有不同的子委员会，分别处理规划、建筑、财务等不同领域的事项。在公屋投入使用前，周边的交通设施网络和配套游乐设施都会准备就绪。因此，许多公屋坐落在偏僻地区，周边交通设施却是相当完善。
新加坡的公共房屋是学香港的。不过，现在发展的态势比香港好得多。1965 年，新加坡从马来西亚联邦独立出来。新政府很早就把公共房屋制度纳入视野。当时的新加坡不仅政治、经济上脆弱，还有四分之一的人口没有固定、合法的住房保障。1964年，新加坡建屋发展局首推公共房屋。当时申请条件非常严格，一是必须是低收入阶层，二是要付房屋价值两成的首付。许多人因交不起首付，就无法入住公共房屋。上世纪60年代末，新加坡成功地嫁接了中央公积金制度和公共房屋制度。最早的新加坡中央公积金制度大体上只能用于退休生活。1968年，购房者可以用中央公积金来支付首期购房费用，解决了首付问题，当年公共房屋出售量就是过往三年出售量的两倍。之后，新加坡政府不再满足于为低收入者提供公共房屋。一些质量和设计上均能与私人开发商相媲美的公共房屋在上世纪70年代中期推向市场。因此，大量收入较富裕的阶层也进入公共房屋市场。基于香港公屋的制度，新加坡的创新主要在两个方面。一是中产阶层也可以住组屋，因此公共房屋不是专给低薪者使用的。二是中央公积金与公屋制度进行结合，市民只要工作若干年，首付就可以由中央公积金来解决。
新加坡建屋发展局负责公共房屋的全盘事务。它有房屋规划、分配、出售、租赁等职能。在将近50年的发展历程中，建屋局总共推出了90万间组屋。目前新加坡大约85%的居民居住在政府组屋，而另外15%高收入家庭住在私人发展商推出的高档商品房。公共房屋有九成家庭是购买了组屋的房权，因此只有较少部分家庭是租住在政府公共房屋。
香港与新加坡公共房屋的差异
香港和新加坡政府的理念很有差异。香港政府施政最著名的哲学是“桌脚未坏之前不应该修补”。香港的“积极不干预”原则在全球的经济学界也很出名。有人认为，这是自由市场的典范。有意思的是，2006年10月，原来曾对香港的自由市场很推崇的Milton Friedman在《华尔街日报》撰文批评香港，称香港的“积极不干预”已名存实亡，这是香港社会的“悲哀”。香港特首曾荫权立即写文章回应，称香港的立场仍然没有变化。特首写文章为香港的自由市场地位辩驳，从侧面上反映了香港人对自由市场的认真程度。
而新加坡的施政理念与香港不太一样。邓小平的“白猫黑猫”理论最能概括新加坡的施政思路。也就是新加坡的决策者相当务实，只要好的制度都可以引进，不好的制度都可以随时放弃。此外，新加坡执政者还有一个思路就是，公共政策要防患于未然。因此，论去教条程度，新加坡比香港略胜一筹。
在房地产政策上，两地也有不同的应对思路。1997年金融危机后，香港的房地产一度非常低迷。当时的特首董建华有一个每年85000套建屋的大计划，许多人认为这个计划加快了房屋市场的下跌。为了保证有房者的利益，2002年，香港政府宣布不再建造新的居屋(供出售的公共房屋)。此后房地产业却出现过度活跃，有产者可以从房屋转让中获利，未置业的年轻人的处境越来越差。有统计表明，香港中等收入家庭需要费时6-14年才能购买一套价格中等的私人住宅项目。因此，许多年轻人很有怨气。去年，香港很多人呼吁复建居屋。比如汇丰中国的董事长郑海泉就公开要求政府复建居屋。他们认为，以许多年轻人的年收入来看，购买商业住宅的可能性很小，因此，政府必须有所作为。不过，从香港的政府决策层的口风来看，香港政府还不会考虑复建居屋。个中原因就是香港的决策层还看不到香港房屋市场有重大缺陷，因此也不需要进行即时修补。此外，香港政府也不愿意得罪已有房屋的中产阶层，所谓的道理就是公共房屋数量越大，私人楼宇的需求量将变小。
在香港政府犹豫不决的同时，新加坡的房地产市场调控虽然比较低调，不过更为见效一些。比如新加坡近年将第二套房的按揭由八成减至七成，楼宇印花税范围由一年内易手扩展到三年内易手，以增加投机者的炒楼成本。其实许多措施香港政府也在同期推出，新加坡有更厉害的措施。比如新加坡政府加大了土地供应的力度。鉴于土地供应较足，许多发展商对未来新加坡房市并不看好，因此热情大减。而香港这边的土地供应虽然也有所增加，拍卖的土地价格却一幅高过一幅。但这就要讨论到香港的土地财政和私人房地产市场。
香港的土地财政和私人房地产市场
香港房地产市场与新加坡相比，最大的不同还在于香港的财政依赖土地，而且私人房地产在香港政府的决策过程中有很大影响力。
香港政府的地价收入在很大一段时间基本都在政府总收入的10%以上。根据香港政府统计处资料，2004-2005财政年度为 12.15%，2005-2006年度为11.93%，2006-2007年度为12.85%，2007-2008年度为17.38%，2008-2009年度为5.35%。虽然地价收入的比重按当前的水平来看不如内地一些省份，但这个比重在全世界范围内是比较高的。在如此高的土地收入依赖下，香港政府是很难下决心改变房价升势的。
在这种高地价和高房价下，进入房地产市场的门槛大为提高。香港的房地产运营商呈现高度的垄断特点。有研究认为，7家大地产商控制了香港七成的私人房屋供应。在这种垄断背景下，许多怪事在香港发生。比如房屋销售不允许买家自己量度尺寸，这种游戏直到今年才有望废除。
而新加坡的情况完全不同，地产商虽然也有很大的话语权，不过，因为私人地产商所供应的房屋有限，新加坡政府又比较强势，新加坡政府可以较容易控制房地产市场以及应对民众的要求。此外，没有土地财政的问题，新加坡政府在房地产市场上的决策更加容易。
小结
前港督彭定康曾说过，香港房屋政策是香港社会政策中最失败的一环。大多数房地产问题都是牵一发而动全身。香港政府本身依赖土地财政，地产商垄断程度又高，大量中产阶层以房地产投资为赚钱主渠道，因此，香港短期内很难改变房地产市场的现有格局。年轻人无法置业怨气较大，不过年轻人的声音较少为决策者所注意，因此香港的房地产形势也是日渐恶化。相比而言，新加坡政府虽然被批评干预过度，但是在房屋市场方面的公共决策和执行却更为成功。
当今世界发展的经验表明，单靠市场是无法解决社会问题的。而在一些重要领域，比如房屋、医疗、教育等，风险分担是最重要的，政府介入是相当必要的。任何人都不应该因为出身等原因而在房屋、医疗和教育方面丧失主动权。政府需要有所为来保证居者有其屋。
作者系香港城市大学博士、高级副研究员
