农地如何维新

　　当今拆迁冲突更多发生在农村集体土地，根本矛盾涉及集体土地的征收和流转

　　2010年，集体土地上发生的暴力拆迁恶性事件层出不穷。

　　3月，江苏省连云港东海县黄川镇一户村民为了阻拦镇政府强拆自家的养猪场，两人浇汽油自焚，68岁的男子陶惠西死亡，其92岁的父亲陶兴尧被烧伤。

　　9月，江西宜黄发生拆迁自焚事件，酿成两人重伤、一人死亡。受伤者之众、状况之惨烈，微博等网络媒介的即时传播，将当地政府强制拆迁在前、处置事件失当在后的情况公诸于世，引起公众和舆论的聚焦，最后引发包括当地县委、县政府主要负责人在内的诸多官员被问责。

　　10月，广西北海银滩白虎头村发生强拆事件。在北海市政府的银滩二期工程规划中，白虎头、咸田两村近4000亩土地将由北海市土地中心作为土地储备收储，村民则在“社会主义新农村改造”的名义下，被异地搬迁至离海滩约3公里远的北背岭村。

　　白虎头村762亩土地价值将近53亿元，而村民所获的补偿款仅为2亿元左右。围绕土地利益，白虎头村的维权已经持续多年，期间伴随着村委会自主选举、民选村官因维权被刑拘等波澜壮阔的抗争情景。

　　伴随着拆迁变法前行的步伐，中华大地上拆迁冲突有增无减。在即将过去的2010年，暴力拆迁的末路狂奔仿佛在和“拆迁变法”赛跑，范围亦从城郊扩张到平静而偏远的乡村。

　　刘守英

　　国务院发展研究中心农村经济研究部研究员

　　围绕土地的冲突越来越多，暴力拆迁触目惊心，好像农民和政府已经快到势不两立的程度了——再好的官员，在农民眼里都是贪官；再好的老百姓，在官员眼里都是刁民。

　　原因是什么？我觉得就是整个城市化过程中，城市从原来的小圆心不断向外扩张，你把人家的东西拿到手上再去卖。这个过程在制度和法律层面都存在问题。现有法律和制度，赋予了政府权力，它可以强制征收土地，包括在必要的时候使用合法的暴力，例如动用警察。但是具体到一个个个案，演化的结果往往就是官民的冲突。

　　谈及法律的修改，首先是对已经在城市圈里的土地怎么解决；其次是圈外的土地被圈进来的时候，应该用什么法律方式来进行。城市国有土地上的征收和补偿，已经有一套机制来基本解决，包括现在正在制定的新拆迁条例；最大的问题是进入城市圈内的城乡结合部这一部分人的权利，包括这一部分土地、土地上现有的房屋和对这些人的公共服务这三块，还没有一套解决办法。

　　现在很多地方城市圈在扩展，大量土地没有征收，继续保留集体土地性质。这部分土地能否跟国有土地一样进入市场？即城乡接合部集体土地不变成国有土地，而同等进入城市相关产业市场，这是要解决的第一个问题。

　　第三个问题是，对城乡接合部的土地征收，是按《土地管理法》原有的补偿标准来补偿，还是按财产价值补偿？按照现行标准，只能按土地产值的倍数来补偿。但这些地区又是级差收益最好的地方，政府把征来的地一卖，可以卖很多钱，这和按产值的倍数补偿，差距太大。实际上各地的做法现在已经在改变，起码对于原有的房屋，倾向于参照周边商品房的市场价来补偿。

　　王涌

　　中国政法大学教授

　　现在谈拆迁，主要已经是集体土地上的矛盾，涉及集体土地的征收和流转。不要让国有土地上的征收问题，掩盖了集体土地上的问题。

　　集体土地的流转和征收这两个问题应该放在一起考虑。我认为，今后的城市化扩张，集体土地应该以流转为主，以公共利益为由的征收为辅。

　　其理由，一是可以加大土地和房屋的市场供应。现在房价高，除了流动性泛滥，主要原因是供应量少。其他很多国家，不存在土地城乡二元化现象，在市场的需求下，只要符合市场规划，就可以在很短的时间内向社会供应需要的房屋，在一定程度上可以抑制房价的波动。但在中国，必须通过政府征收土地、房地产商开发商品房之后才能供应市场，这就引发诸多冲突。

　　其二，涉及城市化路径问题。我参加过一些政府组织的会议，一些官员谈到拆迁变法，认为，中国要在很短时间内实现城市化，如果确立公共利益原则，废除强拆制度，政府推动城市化的两条腿就迈不动了，城市化会受阻。这其实是城市化模式问题：到底是以政府征收为主导的城市化，还是以集体土地流转为基础的城市化？哪一种模式城市化速度更快？其实，征收是靠推土机来轰轰烈烈地推，而集体土地流转是农民自己和开发商协商和谈判。看上起前者更快，但它会遭遇农民的抵制和反抗，速度反而会慢。

　　其三，中国长期面临通货膨胀和流动性泛滥问题，如果将集体土地在一定程度上放开，会大量吸纳货币，在一定程度上抑制资产泡沫。其直接作用的就是房地产市场。

　　其四，从政府角度看，可以减少血腥的暴力冲突和对政府声誉的损害。当然财政收入会减少，但可以从其他渠道弥补，比如税收环节，在土地流转环节征税等。

　　可以说，流转模式的益处并不会少于征收强拆的模式，而且还减少了成本。强拆的成本，以及由此引发的“维稳”成本是很高的，更不用说由此造成的政府合法性损伤。

　　沈岿

　　北京大学法学院副院长

　　关于集体土地征收问题，国务院法制办的基本倾向是，“新拆迁条例”所规定的很多基本原则和规则，都可以延伸适用于集体土地上，包括公共利益的确定、征收补偿的程序、公平补偿的原则等其他各方面的规定。

　　当时我有一个提议，新条例的出台，与《土地管理法》修订之间，不能相隔太远。其实国务院法制办也认识到这一点，他们请了国土资源部的领导参加那次会议，也提到现在80%左右的拆迁，都是发生在集体土地上的。

　　要解决集体土地的流转问题，还涉及土地用途的管制、土地规划、城乡规划等问题。要保证集体土地入市交易，必须把规划问题结合起来考虑。比如，可以学习荷兰的经验，政府可以进行规划，确定一片土地的用途。但不是说规划完成，用途性质确定了，就一定要短期内征收，或者短期内卖出去。而是说，如果要征收或购买，只能按规划设定的用途开发。

　　姜明安

　　北京大学法学院教授

　　暴力拆迁下的悲剧有很多原因。包括发展理念问题、城市化路径问题、财政体制问题、政治体制问题等。

　　我们当时提出违宪审查建议，立意很明确，就是对拆迁“废旧立新”——废的是“拆迁条例”，但“立新”的情况现在已经有了变化。我认为现在已经不是一个条例(行政法规)的问题了，应当立一个“征收法”——不仅仅解决拆迁的问题，还要把房子的问题和土地的问题，把城市房屋拆迁和农村土地征收，把国有土地问题和集体土地问题统筹起来考虑。

　　理由首先在于，现在城市实际上已经拆得差不多了，更大的问题在农村，是集体土地的征收问题。大部分冲突都是发生在郊区和城乡接合部，真正在国有土地上发生的问题已经比较少了。

　　我的思路是先修改《土地管理法》，重点修改几个条目，可以解决问题当下一些燃眉之急。

　　首先是修改第8条，解决所有权的问题。我们国家的土地所有权有两种——国有和集体所有，但是集体所有权现在是残缺的。所有权应该包括占有、使用、收益和处分四项权能，没有处分权就不是真正的所有权。

　　再就是第43条。其规定主要是：建设用地必须是国有土地，或者通过征收集体土地。这是问题的根源。城市土地征收涉及的是使用权问题， 农村土地征收涉及的是所有权的问题。使用权问题可以按照使用权的办法来解决，所有权问题则必须按照所有权的办法来解决。

　　要修改第43条，改成农村土地转化成建设用地可以有两个途径：一个是征收；另一个就是交易。也就是说，建设用地不但政府可以卖，农民也可以卖。我认为要抓紧土地征收和土地交易这两项，一揽子解决最好。

　　还有46条和第48条，修改这两条主要是解决程序问题。现实中的问题在于，政府的征收决定往往只是发一个公告，你同意也好，不同意也好，只能接受。甚至有的时候发了公告还不让大家知道。对这个征收公告老百姓还不能到法院起诉。这条要修改，增加一个程序，征收公告之前应该召开听证会，要把征收和补偿问题合在一起讨论；在征收公告之前要让老百姓都知道，公告应该送达被征收人。

　　还要修改第47条，主要是解决补偿问题。对城市土地，应该解决土地使用权和房屋的补偿；对农村土地，一是土地补偿，此外还有农作物、房子以及相关附属物的补偿，要增加补偿的种类。

　　黄小虎

　　中国土地学会副理事长

　　讨论征地制度改革已经有一些年了，逐渐发现征地制度改革和集体土地进入市场，是同一事件的两面。而目前的拆迁，现在大量发生在集体土地上。拆迁的源头是征地，因为要征地才有拆迁。如果在源头上解决了，允许集体建设用地进入市场，就不存在这个政府来拆的问题，而是农民自己拆的问题。

　　集体土地不能进入市场的障碍在哪里？宪法和土地法都规定，城市土地归国家所有，集体土地只要一进入城市规划区范围内，就要变为国有。这里法律本身就有内在的矛盾：一方面规定为了公共利益才能征地，另一方面又规定城市土地国家所有。这在具体操作时是冲突的。

　　中共十七届三中全会通过的决定，有一个突破。据我了解，原来草案是说城市规划区范围外允许集体土地进入市场，最后出台的文件变成了“城镇规划区范围外”。

　　从“城市”到“城镇”，范围缩小了，允许进入市场的大体接近农村集体建设用地的4%。不过毕竟开了这个口子，其意义就是给我们指出了未来改革的方向——要构建城乡统一的土地市场。

　　据我们了解，国土资源部曾经起草了集体土地进入建设用地市场的办法。他们一开始比较积极，后来没有进展，卡住了，据说是面临违反上位法的困境。因为《土地管理法》还没修改。所以，修改《土地管理法》必须赶紧着手。

　　实际上，允许集体建设用地进入市场，在一些地方早有突破。越是经济发达的地区，比如珠三角的很多地方，已经有现实的运作。在实现城市化之后，还保留有部分集体所有土地。这种情况将来可能会越来越多。

　　法律需要正视这个现实，需要让集体建设用地进入城市土地的市场，构建城乡统一的建设用地市场。

　　地权如何改革

　　改革的核心层面是国有土地和集体土地两者的所有权平等问题

　　2008年10月19日，中共中央十七届三中全会通过的《关于推进农村改革发展若干重大问题决定》文件公布，确立了集体土地可以有限地进入市场的精神：适当缩小征地范围，在土地利用规划确定的城镇建设用地范围外，经批准占用农村集体土地建设非公益性项目，允许农民依法通过多种方式参与开发经营并保障农民合法权益。

　　2008年12月3日，国土资源部副部长鹿心社在国务院新闻发布会上表示，国土资源部已经起草了农村集体建设用地管理办法，正在征求有关方面意见。其中包括几个关键点：一是要界定农村集体建设用地可以流转的土地的范围；二是要规范农村集体建设用地的流转程序；三是要把农村集体建设用地使用权的流转放到城乡统一的土地市场当中来进行，体现公平、公开、公正的原则。

　　2010年初，中共中央发布的“一号文件”指出，加快农村集体土地所有权、宅基地使用权、集体建设用地使用权等确权登记颁证工作，工作经费纳入财政预算。力争三年时间把农村集体土地所有权证确认到每个县有所有权的农民集体经济组织。

　　2010年3月29日，国土资源部土地利用管理司副司长冷宏志在国新办记者招待会上表示：“正在修改《土地管理法》，推进农村集体土地入市。”

　　2010年12月20日起召开全国人大常委会会议上，曾被列入今年立法工作计划的《土地管理法》修订未见踪影，这意味着该立法已被延缓。

　　黄小虎：

　　中国与土地和拆迁有关的冲突，追到根子上，是土地权益问题。

　　为什么我们现在很多立法和改革难以进行？有一个本质原因是政府成为土地的经营者，对农民的保护就不可能到位。“没有强拆就没有新中国”等说法，根源也在于此。

　　我认为，征地是政府把集体的土地变成国家的，涉及所有权的改变。《土地管理法》应该是政府作为管理者，对城市的土地和乡村的土地进行管理。我们的法律体系中，应该有专门的征收法，把征地和改变所有制关系从管理法中分出来，单独立法。

　　沈岿：

　　根本问题还是土地所有权问题上。我觉得需要通过一些策略性的手段，通过渐进式改革，实现宪政和民主法治。

　　比如，对于强制拆迁，我一再强调要由政府申请法院强制执行。其中一个策略性考虑是，把这个烫手的事推给法院，如果到时候法院顶不住，那就最好进行司法改革，把独立司法的问题提出来。我相信，未来的宪政国家，独立司法是最重要的保证。

　　另外涉及地方民主问题。现在要强调，政府征收程序应该民主化，让公众参与到政府决策中，提各种各样的意见。被征收人不仅仅是在征收阶段，在更早的规划编制阶段，就要有机会参与，提出意见。另外，让地方人大介入重大规划和项目的决策中，起到监督制约作用。西方国家有很多规划都是地方议会做出来的，而不是政府做出的。

　　我们关心被拆迁户，关心自焚事件，希望这些悲剧不要发生。这种情况下，要尽快推出《国有土地上房屋征收与补偿条例》，推动《土地管理法》的修改，未来条件成熟、且确有必要时，可以考虑制定统一的土地法和征收法。

　　刘守英：

　　从整个改革来说，根本问题是国有土地和集体土地两者的所有权平等问题。集体所有制的土地进入城市圈以后，在整个规划的前提下，两种所有制的土地都有平等的进入市场的机会。

　　还要做好一些基础性的工作，比如确权、土地登记等。我们整天在喊保护农民的财产权益，用什么去保护？很多基础性的工作，政府的积极性很低，而积极性高的主要就在土地储备、土地整理置换、土地招拍挂等有利益的领域。举个简单的例子，确权到底发什么证，谁发证？这是有差别的。应该是由中央政府整合确权的登记和颁证工作。现在是由县级政府来做，缺乏统一性，土地证对权利保障的稳定性不够，农民保护自己权益缺乏有保障的武器。

　　很多改革的逻辑，既不是靠法条和概念能解决，也不是中央政府设计出来的。需要地方做很多试验和创新。例如最近成都的土地和户籍改革，它的方向就是两个权利的平等。从单一的征地、造城，到着手解决人的问题，让进城的农民能够在城市中落脚，这些尝试都是有进步意义的。