城市篇：新造城运动

　　史书记载，同治年间，上海曹家渡还“地其荒僻，绝少行人”，随着英国人在此修筑马路，投资办厂，这里出现了一片城市繁荣景象：“光绪十八年，有人购地建筑油车，是为成市之始。”。

　　由此可见，中国早期城市化是受到西方资本主义入侵的影响，在自然经济占主导地位的社会结构中展开的。最早的一批城市，上海、天津、大连、青岛、烟台、厦门等都出现在沿海、沿江地域。19世纪末20世纪初是中国城市人口发展较快的时期，城镇人口的数量从1912年的3700万增至1928年的5100万，l6年间猛增1400万左右，相当于晚清70年间所增加的城镇人口总数。

　　这种以自然经济为主导的由农村“移民”组建成的城市，成为中国城市化的起端。虽然其过程的不完善性是十分明显的，但清末民初的城市化为中国社会经济发展和解决日益紧张的人口问题提供了发展模式。

　　造城动力

　　“同第一次城市化一样，中国第二次的城市化热潮同样与政治有关。”中国社科院经济研究所所长张平博士告诉《环球财经》记者，新中国成立后的经济建设是在封闭的条件下进行的，为了迅速改变工业落后的面貌，制定了重工业优先发展的战略决策。城市成为了工业化建设的主战场——“发展重工业，让城市带动农村”，随后诸如包头、鞍山、攀枝花、兰州等一大批资源型城市和工业城市出现在内陆地区。

　　1978年实行开放政策后，外资持续流入城市，并在城市发展中起着重要的作用，全球的合作效应和本土力量促使中国城市发生了嬗变。国际间的合作也使得中国城市化进入了高潮。截止到2007年末，我国的城市数量达655个，比1978年增加462个。

　　新中国成立后和改革开放之初，因国际环境及自身国力所限，中国城市化发展是沿着“自上而下”的动力机制运行的，强调的是政府作用在城市化进程中所起的主导地位。改革开放后，“自下而上”的动力机制也逐渐发挥作用。在温饱问题初步解决后，大量“剩余劳动力”强烈的进城需求，进一步推动了中国城市的发展。

　　20世纪80年代是中国城市化发展的一个分水岭。此后，为发挥地方政府发展当地经济的积极性，中央政府的部分经济决策权逐步下放，基层地方政府通常把资金投入到开发区或基础设施建设之上，而不是直接投资到新企业的建设上，通过进行基础设施建设创造良好的投资环境来吸引国内外资金。

　　这个时期，传统的计划经济被打破，“多元化主体推动”的动力机制成为推动城市发展的主体，企业投资在推动中国城市化，特别是乡村城市化中的作用明显加强。随着土地制度的改革及由此产生的房地产市场，也带动了郊区城市化进程。

　　城市化“大跃进”

　　国家发展改革委小城镇改革发展中心主任李铁对《环球财经》记者分析道：由于中国的城市化从一开始就是在政府的主导下进行的。因此，宏观政策环境的变化直接影响着城市化的进程。

　　地方政府只有建制市才能够享有相应财政资格。而对于地方官员来说，每次晋级都要创造好看的政绩，这其中十分重要的一点，就是造出一座现代化城市。

　　在这样的制度框架下，每一级政府都致力于利用权力把自己所能控制的资源投入到自己所驻的城市。除了自留资源外，市政府还可以集中全市资源用于发展地级市。县政府也努力争取把本县变成建制市，即便不能如此，也全力汲取全县资源发展县城。

　　90年代以来城市化进程，走的就是这样一条权力主导之路。由于权力本身层级分明，所以城市也被人为地划分为三六九等。占据权力最高位置的城市占有最大优势，于是，国际大都市层出不穷，由此往下，大城市迅速膨胀，中等城市急剧扩张，曾经被视为小城镇的县城也星火燎原。

　　这样城市化过程中所产生的一个问题，就是头重脚轻。由于这些城镇的资源被居于权力上位的城市夺走而无法建设基础设施，各级人才就沿着城市级次向上流动，纷纷涌入地级市、省城、大城市及所谓的国际化大都市。

　　大城市为了保卫自己本来就紧张的设施资源，必然倾向于利用现有户籍制度，设置人口流动壁垒。这一壁垒固然阻止了乡村、外地人口流入本地，但反过来也阻止本市人口分流。

　　“我无法判断这是不是中国城市化的必由之路，只能说这显然不是发达国家的城市化之路。”社科院经济所经济增长研究室主任刘霞辉告诉记者。

　　中国科学院院士、中国地理学会理事长陆大道对国内掀起的“造城”潮进行过详细调研，据他介绍，从2001年开始，全国范围内不同类型的城市都做起了“大规划”，领头的就是直辖市和各省省会。2003年至2004年，“大规划”曾达到高潮。

　　据不完全统计显示，那段时间有48个城市提出要建“国际大都市”。2005年，陆大道多次写信，向有关方面直陈中国城市化发展和城市规划中出现的盲目追风，以及严重浪费土地等趋向。

　　今年8月揭晓的中国城市国际形象调查推选结果显示，655个城市正计划“走向世界”，200多个地级市中有183个正在规划建设“国际大都市”。“现在中国城市化最大的问题，就是地方政府主导的城市发展步伐搅乱了市场节奏，许多城市处于一个无序的发展状态中。”刘霞辉说。

　　城市化“四问”

　　诺贝尔经济学奖得主、美国哥伦比亚大学经济学教授斯蒂格利茨断言，21世纪对世界影响最大的有两大事件：一是美国高科技产业的发展，二是中国的城市化。

　　但中国城市化应遵循怎样的发展路线？著名社会学家费孝通提出的概念，从一开始就预设了中国城市化的方向：农村—小城镇—城市—特大城市，这与国外通常的城市化进程“农村—城市—特大城市—小城镇(逆城市化)”相比，有所不同。不过中国城市化在改革开放后30年来的运行中，围绕着优先发展大城市化还是城镇化的争论，到现在都从未停止过。

　　大城市优先论者认为，世界各国城镇化初、中期发展的通例都是大城市优先。大城市的规模效益和聚集效益远高于中小城镇；大城市对周边地区的辐射和带动作用非中小城镇所能比；大城市优先发展可将农业劳动力转移的矛盾集中在城市解决，而且能节约土地和治污费用；大城市对于一个国家参与国际竞争也有相当优势等。

　　小城镇优先论者则认为，作为城镇体系的基础部分，小城镇是大中城市的“母体”，世界各国现有的大中城市无不是从当初的小城镇逐步发展起来的。相较于大城市的光鲜与快速，小城镇联系城乡，有利于缩小城乡差别，对城乡一体化具有特别的意义等。

　　这是最为典型的两种观点，不过种种争论更多囿于学苑之内。而中国城市化道路的历史演进过程，从来不是照本宣科的产物。

　　大城市是方向？

　　“世界GDP的25%是由仅占世界土地面积0.3%的城市地区生产的。”这个数据似乎更能支持发展大城市的路线。

　　“可以说，小城镇这条路已经走不通了。”全国政协委员、清华大学教授蔡继明告诉《环球财经》记者。在当时，城乡户籍制度没有放开，大量的农村剩余劳动力要参与工业化进程，只能是自发地大力发展乡镇企业，小城镇就应运而生。但随着我国经济社会的发展，体制、机制改革的不断深化，小城镇自身的弊端越发暴露出来。

　　由于规模效应，较大的城市里不仅基础设施的利用效率更高，而且往往更能节约资源。应当走重点发展大城市的道路的提法也在实践中得到了验证。2005年，我国超特大城市每平方公里面积承载人口1262人，特大城市是645人，大城市是457人，中小城市只有189人，超特大城市人口密度是中小城市的6.7倍。

　　同样倾向于“大城市论”的国务院发展研究中心研究员李善同也指出，和其他大国如美国相比，我国大多数城市规模太小，不能有效发挥集聚效应，限制了城市生产力提高和经济增长。“总体来说，中国尽管有一些超大城市，但许多城市仍然没有达到各自最有效率的规模。”李善同告诉记者。

　　在以大城市为主线的前提下，大城市优先者设定的路线是：建立以高密度为特征的大城市区(群)，以产业链为纽带的城市带，以区域发展中心为特征的城市圈，分别从“面、线、点”的有机组合，形成中国城市化的主力军。

　　方案的具体实施是：逐渐建立珠江三角洲城市群、长江三角洲城市群、京津唐环渤海湾城市群；纵深发展沿海、沿江、京广京九沿线、沿陇海线、四川重庆间的绵德成渝线、西南出海口沿线、东北的哈长沈大等沿线七大城市带；逐步以中心城市带动周围地区，如西宁、银川等的中心带动周边发展。

　　按照这个路线的初衷，制高点成熟与完备后，将有全国人口的50%，全国GDP的80%，全国工业总产值的90%，全国进出口总额的95%在此生成。

　　任何事情都有两面，城市规模越来越大，诸如买房、租房、堵车、噪音等“大城市病”也像一道道紧箍咒，缠绕着每一座大城市。

　　“人在地上走，头顶就只有井底蛙似的一小块。很想跳过一个个高楼，往远处看，使劲往远处看，但是楼是一个比一个高啊，更上一层楼并不能穷千里目。”上海一个网友如此调侃道。

　　除此之外，高房价也是考量大城市化的标尺。大城市的高房价也让很多“80后”纷纷逃离“京广上”，转战中等城市。

　　城市会让生活更美好，但城市的生活也很烦恼，离开还是留下？成为了中国“大城市化”不得不面对的一道选择题。

　　小城镇能否抬头？ 

　　中国人民大学国际关系学院张惟英教授曾明确表示：“必须避免以大城市急剧扩张为中心的城市化道路。”他告诉记者，在一个均衡的城市化政策下，大城市会发展较快，但这并不意味着人口都向现有的大城市或超大城市集中，同时也需要有相当一批小城市替补空缺。

　　不过也有人提出相反的观点，中国经济体制改革基金会国民经济研究所副所长王小鲁在2010年10月发表文章指出，由于就业机会有限，小城镇往往缺乏对人口聚集的吸引力。即使靠政府投资形成了一定的基础设施，如不具备上述条件，还是难以导致产业和人口聚集，基础设施也不容易得到有效利用。这会导致过高的建设成本，甚至形成空壳城市，造成资源浪费。

　　以他的说法，与大中型城市相比，小城市和镇的人均占地面积大得多。

　　据2007年地级市的统计数据，以城市人均建成区面积衡量，50万人以上大中型城市为人均73平方米，50万人以下小城市为人均94平方米。另据数据，县城人均建成区面积为121平方米，建制镇为183平方米。建制镇的人均占地面积是大中型城市的2.5倍。如果按市辖区面积衡量，差异更大。100万人以上大城市的人均占地1179平方米，50万~100万人的中型城市是2298平方米，而50万人以下小城市为5564平方米，小城市人均占地是大城市的近5倍。

　　“如果不顾条件地大面积铺开，搞政府主导的中小城市和小城镇建设，结果可能会南辕北辙。”王小鲁说。

　　我国的经验证明，凡发展得好的小城镇，几乎无例外地位于大城市圈或其辐射范围内。全国的“百强镇”，90%以上集中在长三角和珠三角地区。而这两个地区的共同特点是都形成了以超大城市为核心，以几个百万人以上大城市为主干的大都市带。没有这样的条件，孤立的小城镇很难发展起来，也难有良好的经济效益。

　　无论是大城市化还是城镇化，都是为了拉动经济增长，缩小城乡收入差距。一个现实的说法是，要形成由几个大城市和更多中小城市组成的合理的城市群结构，形成同城效应，疏散核心城市的压力。因此，要评价大城市化还是城镇化对拉动经济增长、实现规模经济和缩小贫富差距更有效，这一切还要去现实中验证。

　　城乡一体化如何布局？

　　美国经济学会会长盖尔·约翰逊曾专门研究了中国的城乡问题。他指出：“日本经济起飞的过程中，农业人口下降了65%；美国经济起飞过程中，农业人口下降了72%；而中国在1985~1995年间，从农业人口转移出去的人口，即使包括临时流动的人口在内，也不超过10%，这将大大限制中国经济总量的进一步扩张。”

　　“十二五”城市化进程中突出的问题是两亿农民工如何市民化。这也为中国城市化道路提出了一个新的命题。城乡一体化的方案如何实施？

　　其实城乡分离、城乡分治，自古有之。我国早在西周时期就出现“国”、“野”之分，“国”即城，“野”即城外和广大农村。建国以来相继建立的二元结构的户籍制度为核心的城乡分割体制，至今难以打破。

　　时至今日，这种“两分法”仍有广泛影响。最典型的就是城市化进程中出现了“城建派”和“乡村派”，“城建派”认为城市化就是城市规模的扩大、数量的增加、城市建设的现代化，“乡村派”则在农村大搞“农业农村现代化”，提出以小城镇发展为主要内容的“乡村城市化”战略。其结果是“村村点火，户户冒烟”地发展乡镇企业。

　　实践证明，城市化中这两种片面倾向忽视了城乡联系，孤立地进行城市和乡村建设，并没有达到建设的初衷。在这种情况下，走城乡统筹成为大多数人认可的观点。

　　城乡统筹的观点一出，得到了很多地方政府的支持，《城乡一体化发展纲要》在很多地方得以实施。但效果如何呢？

　　“现在的城乡统筹只是有效地解决了农民的住房问题，却并没有保障农民的财产权和发展权。因为所有置换出来的土地都实现了国有化，农民既丧失了处置权和使用权，也没有了收益权。前者是强征，而后者就是用一些好的远景把农民的地给拿走了。”北京天则经济研究所理事长张曙光告诉《环球财经》记者，现在很多地方的“城乡统筹综合改革”其实成了地方政府变相征地。

　　“真正的城乡统筹，我认为就应该划清一个界限：就是把土地给城市，用于城市建设；但是应该把收益留给农民。”张曙光说。

　　高速发展如何为高成本埋单？

　　10月12日，一个署名“慧昌”的江西宜黄官员投书媒体，抛出“没有强拆就没有城市化”的论调后，其文章和博客吸引了上万名网友的关注和评论。北京大学社会学教授夏学銮激烈反驳道：“一个强盗逻辑。”

　　如果追究原因，其实是中国城市化在运行中土地运营型模式使然。在这个过程中，各级政府依靠土地红利形成的城市化，推动了中国城市化的高速发展。延续这一发展趋势，世界银行称，到2020年中国市区人口超过100万的大城市数量将突破80个。

　　刘霞辉负责的课题组今年4月发布了首部《宏观经济蓝皮书》，研究表明，“中国将在2013年达到城市化增长率的最高点，此后将在2011~2016年之间结束高速城市化过程”。

　　另一数据也说明了高速城市化阶段的到来。中国社科院7月发表的《2010年城市蓝皮书》预计，“十二五”期间，我国城镇化率到2015年将超过50%，城镇人口也将首次超过农村人口，到2030年左右，城市化率达到约68%。

　　“这种模式推动政府拼命进行‘土地财政’的融资，可透支未来总是有限度的。当城市化稳定后，城市从建设转向运营，成本越来越高，那时地方财政可能面临着真正破产。”张平担忧地告诉《环球财经》记者。“城市现在靠高成本获得的利益，到时候就会成为阻碍经济进一步发展的高成本因素，最后肯定有问题。”