在地方的“十二五”规划编制中，需要警惕对“上项目”的非理性冲动

　　文/《瞭望》新闻周刊记者王仁贵

　　在去年4万亿投资和10万亿信贷的刺激下，各地铆足劲上项目。但也有一些地方政府动手太晚，出现“项目荒”，加上此前一些案例，给地方政府留下的所谓“经验”是，只要进入国家规划，即使受到产业政策限制也同样可以继续推进。因此，新一轮五年规划前，地方政府更多地把上项目的希望寄托在了国家规划这一班车上。

　　同时，地方政府希望未来五年能在中央“调结构”时尽早确立自己新产业的方向和规模，以增大未来财权、话语权。在“地方报项目，中央砍一刀”的机制未有根本改变的情况下，地方“十二五”规划“以项目论英雄”热潮再显盲目。

　　有专家分析，中西部存在发展不足问题，因此争抢项目有其必然之理。然而“项目崇拜”如大规模发生，则有可能破坏国家“十二五”转变发展方式、调整经济结构的总部署，并有可能影响民生项目的实施。

　　受访专家表示，为保证经济发展方式转变落到实处，以政绩考核机制与财税体制完善根治“项目英雄论”必不可少。

　　“项目崇拜”触目皆是

　　收官之年的项目抢跑大幕早已拉开。

　　目前各地项目储备中，主流仍是按照科学发展要求，围绕转方式和调结构而定。如多个地区在项目库建设上要求，按照国家产业政策，根据自身发展需要，在继续加强基础设施、产业发展项目开发的同时，更加注重对民生工程项目、结构调整项目、自主创新项目、节能环保项目和统筹城乡区域发展项目的谋划开发，以有效应对后危机时代经济形势变化，全面促进经济结构升级。

　　但是，一些地区也出现不良倾向：一切工作围绕项目转，有些地方甚至达到了“项目崇拜”的地步。

　　在北方某省，专门召开了推动“十二五”重大项目建设工作会议。此举被认为是应对兄弟省市激烈竞争和解决项目建设中突出问题的需要。

　　有关负责人在论及项目建设重要性时表示，抓项目就是抓科学发展，抓项目就是抓转方式、调结构，抓项目就是抓保增长、惠民生，抓项目就是抓备后劲、管长远；推进项目建设的积极性要有新提高，强化机遇意识、效率意识、实干意识，多上项目、上大项目、上好项目；抓好项目建设的办法措施要有新加强，坚持领导推动、内外联动、重点带动、政策驱动、环境促动，切实把项目建设提高到新水平。

　　有专家分析，这样的表态几乎将“上项目”代替了一切，有偏离科学发展之虞。

　　落实到具体层面，某省的“上项目”举措中主要是“多”和“韧”两大要诀。一是储备项目，注重突出一个“多”字。该省要求年底前，省级项目库的重点项目数量要达到10000个以上，各设区市要达到1000个以上，各县(市、区)要达到500个以上。特别强调要谋划储备一批投资超50亿元、超100亿元的重大项目。

　　二是争取项目，注重突出一个“韧”字。要求抓住国家制定“十二五”规划、有关部委制定“十二五”专项规划的有利时机，筛选一批重大项目，积极与国家部委汇报沟通，狠抓项目的申报与衔接，争分夺秒、多跑快跑，锲而不舍、一盯到底，最大限度地争取项目资金支持。

　　在南方某地级市，该市在建立“十二五”规划重大项目库时要求，要确保全市重大项目库中投资过5000万元的项目达到1500个，总投资突破4000亿元。

　　对待项目，该市提出“需求就是政策”的理念，要求对重点项目实行特事特办，建立“绿色通道”，推行一条龙服务、一站式办公、限时办结制、首问负责制和服务承诺制等制度。

　　这个地级市负责人表示：“有项目才会有变化，好在项目、坏在项目，成在项目、败在项目，兴在项目、衰在项目。”甚至“要以项目建设论英雄，以项目成效论政绩，一切围绕项目转，一切围绕项目干，一切服从服务于项目建设”。

　　某县对于项目建设更是明确要求，“凡项目建设涉及到的规划设计、建设报批、金融服务、征地拆迁、供水、供电、运输等事项，有关部门都要开绿灯、给方便，不得刁难阻挠。”

　　中西部“发展还是硬道理”

　　国务院发展研究中心产业经济部部长冯飞在接受《瞭望》新闻周刊采访时表示，地方的“十二五”规划，很重要的一项内容就是立项目。地方对项目的渴求不是今年所特有的，只是现在表现得更加突出。

　　面对4万亿投资，中部某省官员曾对《瞭望》新闻周刊记者表达了庆幸，“我们以前没有能力上、不敢上的大项目，在4万亿投资的主导下都得以启动了。得益于我们提早就谋划了几百个重大项目。”

　　冯飞认为，目前各地掀起项目热潮，也有防止错过类似于4万亿投资机会之意。

　　在此情形下，中央的五年规划往往满足不了地方的需求。国家能源局成立以来召开的第一次全国性煤炭工作会议敲定了国家煤炭工业“十二五”发展目标：到2015年将形成10个亿吨级、10个5000万吨级特大型煤炭企业；全国煤矿采煤机械化程度达到75%以上，千万吨级煤矿达到60处。

　　但在地方的规划里，总数已远高于这一目标。

　　中国煤炭经济研究会秘书长赵家廉认为，地方规划与国家规划往往脱节，各资源大省之所以争相组建大型煤炭企业集团，目的是把资源优势快速变成经济优势。

　　国家发展和改革委员会投资研究所所长助理、研究员汪文祥也表示，对于中西部地区，目前推行的主要还是加快发展的思路。在他看来，对于西部地区来说，“发展还是硬道理”。

　　汪文祥认为，西部地区经济发展刚刚起步，在基础设施等方面的需要更大，相对来说中西部地区的重大项目就会多一些。他进一步分析指出，西部大开发、中部崛起战略的推进以及加快发展的重点区域规划的实施，“十二五”时期肯定会加大力度。而地方也有充分发挥自身优势，实现跨越发展的愿望。

　　在一些地方，热衷于项目还缘于自身曾经的“教训”。

　　北方某市以前部分重大项目因为没有纳入国家规划，使其在上项目过程中费尽周折，用了5年时间才完成了核准审批。相反，该市的百万吨纸浆、3万吨海绵钛、基础设施建设等一批项目，因其千方百计使之全部纳入国家间地区合作规划，得以顺利推进实施。

　　该市最后总结的经验教训是：即便在一些国家控制领域，只要能够纳入规划，就可以上，有希望上。如该市的百万吨电解铝，虽然受国家产业政策控制，但因为纳入了国家间地区合作规划，所以，该市现在仍旧可以继续推进。

　　会否危及转变发展方式战略？

　　多位专家在接受《瞭望》新闻周刊采访时分析，各地方争抢项目一哄而起，有可能削弱中央转变发展方式的努力，增大结构调整的难度。而中央欲实现发展的科学导向，一些体制机制方面的调整必不可少。

　　一是项目审批体制有待理顺。冯飞表示，目前中央在项目审批上，缺少分类指导，仍然是“普遍按比例砍一刀”，因而地方倾向于多报项目，做大分母，甚至连地方自己也知道批不了的项目也一并申报。

　　“如果中央砍掉30%，假如只报10个项目，剩下的就只有7个，但是如果报20个项目，可能就会有16个，至少也远远多于7个”，冯飞说，地方政府因而报项目“宁多勿少”。

　　二是政绩考核的“短期化”使地方政府容易产生项目依赖。

　　全国人大财政经济委员会副主任委员乌日图此前在接受《瞭望》新闻周刊采访时表示，现有的干部任期制度、考核制度，容易使地方不计成本、忽视效益、盲目上项目，过于强调现阶段的经济增长速度。

　　对地方主政官员而言，要在平均3年的任期内出成绩，尤其是要出大成绩，重大项目是重要“法宝”。

　　三是财政压力重，重大项目成抓手，给结构调整带来难题。地方政府事多钱少，开支空缺大，而重大项目则是充实地方财政收入的重要抓手。一来有中央的专项资金，二来项目增收见效快。

　　也因为此，地方政府选择项目也是“宁肥勿瘦”。乌日图表示，我国重化工发展过快，就与市场机制不健全，资源类产品价格改革不到位以及财税体制不完善等密切相关。

　　受访专家分析，如果现有政绩考核机制和财税体制未有重大改变，经济发展的统筹规划和长远战略有可能在地方的项目冲动下被大大削弱。

　　冯飞认为，“十二五”期间，经济结构战略性调整、创新问题、民生问题等都是中央关注的重点。如果地方经济发展还是完全靠大规模的投资，并且只关注经济增长而忽略其他的方面，这与中央的主基调是不一致的。

　　因此，研究者认为，项目投资应考虑地方不同发展阶段，以差别审批实现政策倾斜。

　　比如，结合区域发展规划和功能区规划，有计划地向中西部地区倾斜。汪文祥就认为，全国经济发展的差距比较大，各地的重大项目布局也不会一刀切。对于中西部地区，重大项目投资拉动仍旧是带动经济发展的龙头。中西部地区还处于以投资拉动为主的阶段，因此结构调整方面就要求东部地区要走在前面。东部地区在结构调整、战略性新兴产业的发展等方面需要加大力度。

　　同时，在政绩考核上，也应当实行差异化考核。如果在不适应经济发展的地区也同样按经济增长指标等进行考核，地方盲目的背后可能带来生态的灾难。

　　冯飞还建议，项目的储备应当放在转方式、调结构的领域中，应当围绕战略性新兴产业，着力点放在创新能力上。“这比过去单纯追求重大化工项目有意义得多。但要防止打着战略性新兴产业的旗号申报项目，穿新鞋走老路。”