分局成历史-----

　　河南警改新政

　　河南省全力推行公安机关警务机制改革，11月15日前，河南省18个省辖市全部撤销公安分局。从此，在河南存在了60多年的公安分局将成为历史。

　　这次改革，各省辖市都撤销了公安分局，与原有的派出所合并后重新布局，成立大派出所。河南警改的发轫能否引发中国公安系统的改革成为社会关注的焦点。

　　□本报记者 郭新磊

　　发自郑州

　　11月15日，这是河南省公安系统全面启动警务机制改革的最后期限。

　　这一天，新上任的某派出所治安管理服务大队大队长孙起又忙碌了一天：上午开会，下午到支队办事，晚上安排新队伍的人员分工。这种节奏，他维持了9天，且仍将持续一段时间。

　　“以前担任派出所所长，事情杂，也多。没想到新成立治安大队后事情更多，队伍扩大了，责任也更重了。”连续数天的忙碌让一贯不服输的孙起也感到了疲惫，但他不能有丝毫松懈。“刚改革，一切都没头绪，要是不尽快把工作运行起来，说不定明年这个大队长就被免了。”

　　自11月6日郑州市公安局警务机制改革启动后，运行了60多年的“市公安局——公安分局——派出所”的三层管理模式终结，变为“市公安局——派出所”两层管理。市区原有的10个公安分局和114个派出所整合为28个派出所(地铁派出所将在郑州地铁开通后组建)，原公安分局的警力下沉。新成立的派出所原则上设“四队一室”，即案件侦办大队、治安管理服务大队、交管巡防大队、警务综合大队和执法执纪办公室。

　　“原来的分局局长现在成了派出所所长，仍然是副处级，各个大队长或是原分局各大队大队长，或是原派出所所长。以前的行政级别目前不做调整，但改革稳定后还会微调。”孙起感慨地说，“能力更重要。”

　　孙起的担忧和忙碌，同样在河南省各个新成立的派出所蔓延。

　　自2010年3月商丘初步进行警务机制改革始，短短的8个月时间，新乡、安阳、济源、焦作等地陆续开始了“大派出所制”的尝试。

　　“非常快。6月份新乡改的时候，我们都猜测郑州也快了，但没想到这么快。郑州一改，河南肯定都要开始了。”孙起之前的猜测很快得到验证。

　　11月15日，河南省所有的公安分局成为历史。

　　“大派出所制”

　　11月11日晚，郑州市金水路派出所民警张茂与同事一起在路上巡逻。

　　上一次的街头巡逻已经是数年前的事情，自从进入原杜岭街派出所以后，他以为自己不会再有这种机会，但原派出所被整合后，他被划分进了交管巡防大队，街头巡逻成为日常工作。

　　“整个派出所队伍扩大了数倍，工作节奏也快了。这一次上街巡逻，真有点刚刚从警时的兴奋劲儿。听说过段时间，我们还要培训交警的知识，也要会处理交通事故。”张茂稍稍聊了几句，就开着防控车拐入了花园路——那里并不属于他以前派出所的辖区，他需要尽快熟悉。

　　同张茂一样从派出所转入交管巡防大队的民警很多，而自11月6日开始，郑州市民也发现，街头巡逻的民警明显增多。

　　警力下沉，这仅仅是郑州警务机制改革的内容之一。

　　“警务改革的目的，就是要充实一线，减少层级，精简警方的机关警力，将警方的工作重心和警力，下放到基层，建立新的高效运行的警务机制，提高警方驾驭社会治安局势的能力，增强人民群众的安全感和满意度。”郑州市公安局副局长、警务机制改革办公室负责人张武清如是总结此次改革的目的。

　　根据酝酿数月的改革思路——“局所整合，强化社区；建立机动，完善督导；业绩挂钩，动态定级；区内竞争，提高效能；一警多岗，便民利民”。

　　“最大看点就是一警多能、多警合一和‘大派出所制’。”张武清说。

　　新型警务机制运行后，郑州市区的基层一线警力增加到5536人，新组建的派出所平均警力将达100人以上，90%以上警力直接上一线执法执勤，有警接警，无警巡逻。

　　同时，新组建的派出所融入了交警、巡警、特勤、刑侦等其他警种，成立了“四队一室”，个别派出所还根据区域或涉及行业增设了经侦大队和特勤大队。

　　其中，案件侦办大队下设5个中队，治安管理服务大队下设4个中队，交管巡防大队下设4个巡逻中队。

　　此外，郑州市公安局还将在各派出所下设立480个社区警务室。

　　根据郑州警方的要求，新派出所的民警要以社区民警为主，实行多警联动，分包社区、进驻社区，实现社区民警专职化，承担起矛盾化解、人口管理等10项职责，把派出所的各项职能都落实到社区，并对辖区内发生的刑事、治安案件先期处置。

　　“原来分局和派出所的便民服务窗口全部保留，同时在符合条件的社区警务室增设服务窗口，让老百姓在家门口就能够办理证照。”孙起原来担任所长的派出所的户籍管理并未受到此次改革的冲击，依然有条不紊地履行着职责。

　　而为了配合“大派出所制”的改革，新组建的派出所实行行政高配。各分局局长和政委平级转任派出所所长和政委，行政级别为副处，而各分局副局长则转任派出所副所长。下辖四个大队“一把手”为正科，大队下设的中队“一把手”为副科。以后逐步设立的社区警务室也将是副科级配置。

　　“副处、正科、副科的岗位比以前多了不少，但尚没有提拔人，现在我们这些‘一把手’也都是代理，如果干得不好，转不了正不说，级别都不一定保得住。”孙起告诉《民主与法制时报》记者，郑州市公安局也在这次的警务机制改革中配套出台了绩效考核机制。

　　孙起所说的绩效考核机制有两项：一是面向基层的选人用人，今后民警提拔任用必须要有基层经验，凡是没在基层干过的，一律不得担任派出所、市局各级领导职务；二是实行绩效挂钩、动态定级的考评，采用单位业绩和个人绩效“双挂钩”标准考评，打破以往职级的“铁级别”，以相应的职级为基础，动态定级，干得好可升级，干得不好要降级。

　　另悉，新组建派出所还将推行“首席民警”激励制度，“首席民警”解决副科级待遇，连续5年评为“首席民警”的，将解决正科级待遇。

　　“过去的派出所警力少，警力多疲于应付接处警等日常工作，没有精力去搞正规化建设。新型警务机制下，我们就是要将新组建的派出所打造成‘打、防、管、控、服务’等职能为一体的综合性战斗实体。”张武清说。

　　新乡模式

　　郑州市的警务机制改革刚刚开始，其影响尚未明确。

　　面对媒体的各种采访要求，河南省公安厅和郑州市公安局一再以“磨合期未过，以后会统一组织采访”为由婉拒，甚至各级民警也接到了“封口令”。

　　“过渡时期肯定有不少问题，总有个过程，有些内容还会根据遇到的问题随时调整。没有成形的东西肯定不方便对外公开。”河南省公安厅的一位干警告诉记者。

　　但实际上，11月15日全面开始的河南省警务机制改革并非初次尝试，“大派出所制”已率先在河南一些城市试行。

　　“推动改革的是河南省委。”郑州市公安局在相关会议上透露。

　　2009年12月14日，河南省委书记卢展工到商丘市公安局暗访，离开前，他提出了改进警务机制、加强社会管理创新等研究方向。

　　两天后，河南省公安厅召开了包括18个省辖市公安局长参加的党委扩大会议，主题即是卢展工在商丘提出的警务机制改革。

　　2010年初，河南省公安厅指定由郑州、商丘、济源和新乡等地先行探索警务体制改革。

　　“虽然是在我们这提出，但最初的探索是‘四警合一’，借鉴了福建的经验。”商丘市公安局交巡警支队副队长孟奇告诉记者

　　2010年3月，商丘在两个派出所试点，将交警、巡警、刑警等力量集中到派出所，实行“四警合一”。

　　但遗憾的是，商丘的探索过于谨慎，在撤销公安分局这一步上没有大胆地迈出去。

　　与商丘不同的是，同为试点的新乡并未匆忙施行改革，而是全市党政部门通力投入，成立了由新乡市市委书记吴天君任组长的新乡警务体制改革工作领导小组。

　　从3月开始，经过百余天反复调研、论证，新乡市公安局开始了“撤局并所”的改革。

　　2010年6月19日，新乡市6个城区公安分局和23个派出所整合为12个公安派出所，800余名机关警力下沉一线。

　　交巡警、特勤以及机关警力融于基层后，新组建的派出所也设“四队一室”。与郑州市之后的改革不同的是，新乡公安局派出所下辖“四队一室”分别为案件侦查大队、治安管理大队、社区警务大队、交通巡防大队和警务综合室。其中警务综合室是由原政工监督室、警务保障室、办公室、指挥中心和督察大队等部门整合而成，负责日常行政工作，编制仅有10人。

　　“改革刚开始真不适应，非常累，本来是普通的派出所民警，还让我们学习交通指挥，工作量和压力大了。不过新派出所的警力基本都在一线执勤，大家都同样辛苦。现在已经习惯了，反而很充实。”新乡市洪门派出所社区警务中队民警赵想告诉记者，他已经习惯于每天奔波于社区的大小角落，应对辖区群众遇到的各种问题。

　　洪门派出所原有民警14人，整合后的洪门派出所有民警103人，而机关民警只有8人。

　　“改革后，新乡基层民警从500名增加到1400名，处警效率提升，案发率下降，破案率提高，群众测评的安全感和满意度指数创新高。”新乡市公安局常委委员、警令部主任王宗仁告诉记者，改革两个月后，成效即显现出来，不仅增加了新乡市的信心，也增加了河南省委、省公安厅在全省推行警务机制改革的决心。

　　2010年8月17日，河南省公安厅厅长秦玉海至新乡调研，认为新乡“是一次没有阵痛的改革，是一场脱胎换骨的改革，是一次成功的改革”。

　　8月30日，河南省公安机关警务机制改革暨社会管理创新工作会议在新乡召开，会议决定，2010年年底前，以新乡模式为主，在全省各省辖市公安局全面推进警务机制改革。

　　此次会议，新乡市警务机制改革正式被定为“新乡模式”。

　　9月15日，河南省委书记卢展工在新乡公安局调研后称，“很有胆识，很有魄力，也很了不起。”

　　这个赞誉让“新乡模式”很快传播到河南各市。随后，在河南省委的推动下，各省辖市公安局陆续开始了警务机制改革。

　　10月15日，安阳市公安局公安管理体制机制改革启动。在新乡模式的基础上，安阳公安局将撤销分局、合并派出所与市局机关改革同时进行，除了新组建了14个派出所外，安阳市公安局也将市局的14个科室和13个支队合并为4个部和7个支队。

　　10月30日，三门峡市公安局以与安阳相似的模式开始了改革；11月2日，南阳公安局将市区原有的4个公安分局、15个城区派出所和22个农村派出所整合为15个派出所；11月3日，济源市公安局济水、王屋、北海等六个新成立的派出所同时揭牌……

　　11月6日，随着郑州市公安局警务机制改革启动，这场原定于明年6月完成的全省警务机制改革提前进入高潮。

　　尚无法全国推广

　　兴起于新乡的河南警务机制改革，在短短的几个月内便全面铺开。这当中既有河南省委的推动，又有全国公安系统机制改革的压力。

　　自2002年，中国警力下沉的呼声便越来越响，中国警务体制改革成为学者研究的方向。而2003年11月20日召开的第二十次全国公安会议提出的警务机制改革至今仍未达到要求。

　　在全国层面上，中国警务机制改革也从未停止过。

　　2003年，吉林辽源率先在全国撤销了公安分局，创新设立警署，实行“市局——警署”两级管理模式。但两年后，8个警署相继摘牌，撤销两年的公安分局恢复。

　　而辽宁朝阳市公安局于2004年拟定改革并设立的人民警察署，尚未挂牌即被明令改回公安分局。

　　时任辽源市公安局局长的任剑波事后表示：“如果名称不改回去的话，我们觉得在法律地位上确实还有些难处。”

　　同样，类似的问题存在于河南。

　　根据我国刑诉法、治安管理处罚法等法律规定，行政拘留、刑事拘留等涉及限制人身自由的强制措施，批准搜查权、交通管理的处罚权、超过500元的罚款等，均需要县级公安机关批准。

　　显然，“大派出所制”下的县级派出所依然属于上级公安机关的派驻机构，不具有侦查、逮捕、搜查、传讯、罚款、没收等权力。

　　尴尬的地位本身就是河南警务机制改革的难题。

　　2005年，黑龙江省大庆市推行的撤销派出所的警务体制改革依然在推行，甚至新乡市公安局也在改革前前往考察取经。该市将派出所撤销，整合为公安分局，施行“市局——分局”两级管理。

　　但中国人民公安大学教授魏永忠也提出了撤销派出所的法律尴尬，“治安管理处罚法规定，警告、500元以下的罚款可以由公安派出所决定。公安分局去行使这个权力，是否有争议？”

　　“相比大庆和河南的警务体制改革，我个人认为大庆市保留分局，撤销派出所的做法更可取。”清华大学行政法学教授余凌云认为，公安分局在处理目前中国法律规定的公安机关权力上更有利于改革。“大量的治安案件涉及拘留权，如果撤销公安分局，那么原来分局的处罚、批准拘留等权限就只能回到市公安局，市局的工作量将大量增加，与提高工作效率的初衷显然不符。”

　　中国人民公安大学教授王大伟则认为河南撤销分局虽然难免存在法律上的尴尬，但从中国公安施行的条块体制上看，在河南省委及各级市委市政府的推动下，撤销公安分局，限制地方政府对警力的滥用并不会成为问题。“法律上的尴尬也并不是一成不变的？如果河南的改革效果好，能在全国推广，那么相应的法律法规修改也会进入日程。”

　　目前，河南的警务机制改革也难以突破法律地位这一障碍，记者从郑州市新组建的派出所获悉，公安分局虽然撤销了，但公章依然保留，以应对涉及申请检察院批捕等法律程序上的尴尬。

　　“恐怕阻力和难点主要是在人事上。任何一个改革最后的难点就是机构和人事，这是最大的难处。虽然河南的改革在级别上暂不做调整，但早晚会涉及这个问题。还有，原先坐机关的警员现在要放到一线上去，工作环境、待遇问题等等都会对人员调整带来影响。”王大伟认为最大的问题在于人事和机构的调整。

　　“城区的派出所改革相对顺利，听说交警队不愿意融于派出所，但其他地市都施行了，郑州也不会例外。”孙起告诉记者，郑州的警务机制改革后的机构调整虽然悬而未决，但结果不会出现意外。

　　“农村派出所是最难调的。”最早开始改革的商丘之所以没有如新乡般轰动，农村派出所正是关键问题之一。

　　“分局撤销整合，警力下沉，原先机关的警员将被分到派出所。农村派出所条件差、事情多，谁也不愿去。所以商丘当初的设想是保留部分管辖农村派出所的分局。”商丘市交巡警支队副队长孟奇说。

　　同样，在安阳、南阳和济源，农村派出所问题也成为警务机制改革的难点。

　　“先动员自愿报名，最后统一分派。”南阳市公安局谢庄派出所民警高成习惯了城区的工作环境，思想斗争很久才决定下放到农村派出所。“很多人不愿来。”

　　“改革总要有个过程，需要时间去检验成效。河南警务机制改革在不断改进。”河南省公安厅的一位干警如是说。

　　11月8日，新乡市公安局再次深化改革，借鉴了安阳市公安局的模式，在市局机关进行再次调整，将原19个科室整合为警令、政工、监督、保障四个大部门，原直属的14个支队直接撤并组成7个支队，如原刑侦、经侦、禁毒三个支队合并整合为犯罪侦查支队；治安、出入境管理、警卫三个部门整合为治安管理服务支队。

　　而在新乡模式基础上延伸创新的安阳市公安局，进一步尝试在县级公安机关推行警务机制改革。要求其所属的五个县(市)公安机关参照市局机关和市区派出所的改革模式，将县局机关内设科室和局直大队进行撤并整合，将大量警力下沉到派出所。

　　“‘新乡模式’已经成为‘河南模式’，这次改革或会改变中国公安史。”新乡市公安局党委委员、警令部主任王宗仁预测河南警务机制改革将会在全国推广。

　　据河南省公安厅内部人士透露，河南省公安厅厅长秦玉海已经前往公安部汇报河南警改的内容。

　　“媒体的报道让我们看到了河南这次改革的成效，但最终的结果还需要时间来检验，也许是一年、两年，或者更长，需要逐步完善和论证。”王大伟并不认为河南的警务机制改革会立即在全国推广。

　　(文中受访民警除张武清、王宗仁外皆为化名)