首都北京的善治前景

　　北京的社会管理体制创新实践显示，目前社会组织行政化色彩浓重，建设“有限政府”需要先易后难，循序渐进

　　本刊记者/王全宝   文/王雪 舒琳

　　北京市委社会工委书记、市社会建设办公室主任宋贵伦近来精神状态不错，比数月前第一次接受《中国新闻周刊》采访时多了些爽朗的笑容。

　　刚刚过去的十七届五中全会强调，以更大决心和勇气全面推进各领域改革，加快推进社会体制改革，使上层建筑更加适应经济基础发展变化。

　　在此之前，中共中央总书记胡锦涛主持中央政治局进行第二十三次集体学习时也强调，要深刻认识正确处理人民内部矛盾的重要性和紧迫性，着眼于最大限度激发社会创造活力。

　　宋贵伦凭直觉感到，中央的要求为今后社会建设改革预留了很大的空间，“如何利用好这个空间就要看各级官员的胆识和智慧了”。

　　在十七届五中全会召开前夕，中共中央编译局副局长俞可平撰文说，“十二五”期间，中国政府将会实现善政、趋向善治。其中“善治”意指良好的治理，是政府与公民对社会的合作管理，而这些要依赖于社会组织。

　　行政化严重

　　从2007年底成立社工委至今，北京市社会建设改革已经悄然进入第三个年头。

　　作为首都、国际化的大城市，北京市社会组织众多，意味着社会组织建设要面对复杂而艰巨的任务。

　　旧体制已很难适应新形势的要求，而新的社会管理体制尚未建立。宋贵伦之前任北京市委宣传部副部长、市社科联党组书记，对社会组织建设并无深入认识。因此上任之初，宋贵伦立即感受到社会组织管理和服务亟待体制改革所带来的压力。

　　2007年底社工委成立之初只有二十几个人，几间办公室，现在已经发展到70多人。队伍的壮大，也意味着任务越来越重。

　　“政、社分开，社会组织去行政化是改革的突破口。”经历了3年磨练的宋贵伦一针见血地指出，社会的重建必须触及体制核心，否则改革只是走过场而已。

　　去年，“北京市社会组织培育和管理课题组”负责人、北京行政学院社会学教研部教授尹志刚对北京市西城区社会组织的调查发现，社会组织行政化很严重。

　　调研结果显示：社团(共青团、妇联、工会以及文联等)和“民间非政府组织”正职的社会身份有较大差异。正职身份是处级以上干部的比例，社团(61.7%)远远高于“民非”(26.3%)。这就意味着社团的资源获得主要依赖领导干部的行政身份及其带来的社会资本。

　　尹志刚认为，这种现象反映了我国政治体制改革的严重滞后。在党政机构领导人的终身制未被根本破除的制度背景下，离退休后，这一特殊群体中的部分成员继续通过把持社会组织的领导地位，占有和享用主要由政府提供的资源。

　　“更为严重的是，或是由于安置这些人的需要，或是由于这些人的自我设计，导致某些社会组织因人设事，没有什么社会公益价值可言，也没有任何公益服务可为。”尹志刚对此表示担忧。

　　同样，“北京市社会组织培育和管理课题组”调查访问时，北京市西城区一些社会团体负责人也表达了类似的担忧。

　　西城区图书馆管理协会会长郭斌以评估为例表示，现在评估是由政府来做，但实际上应交给第三方。“也正是因为政府包揽一切，所以任何问题人们都来问责政府，这也是政府做了很多事情却得不到老百姓认可的原因。例如中国人爱在阳台上晒被子，在美国这是影响社区美观的行为，社区组织会出面告知当事人到指定地点晒被子，而不是政府发出通告”。

　　一位不愿透露姓名的协会负责人透露，行政主管部门不但涉嫌权力越位，而且还当起了协会资金的管家，“一些协会主体不被认可，政府不直接拨款给协会，而是拨给主管单位”。

　　“只听楼梯响 不见人下来。”西城区医学会会长程湘梅说，她感觉改革声响较大的政府职能并未被压缩。以“家庭护理员”培训为例，是以政府层层下达任务的方式进行的，北京市卫生局交给西城区卫生局来展开培训，一年下来，只培训1000多人，但患慢性病的患者有几十万，根本不够用。

　　上任之初宋贵伦即意识到，去行政化实现社会组织自治才能达到善治，否则早晚会出问题。

　　但现实困境摆在宋贵伦面前。按照国家现行有关法规规定和政策要求，社会组织实行业务主管单位和社团登记管理机关“双重”管理体制，既要在民政部门进行登记，又要有业务主管部门。

　　据统计，北京有社会组织2.8万家，其业务主管单位共计134家，几乎所有的行政部门下面都有一个或者几个社会组织。

　　“134家行政部门管理2.8万家社会组织，管理自然很分散。由于社会组织长期依附于行政部门，它们也缺乏在市场经济条件下的竞争与锻炼，因而往往能力较差。”宋贵伦说。

　　在社工委成立以后，2.8万家社会组织该如何改革发展成了重要问题。按照北京市委市政府要求，宋贵伦带领其团队深入调研，探索破解之道。

　　经过多次论证后，宋贵伦得出结论，社会组织的改革既不能冒进，也不能停滞不前，“改革还要触及核心地带，否则只能是形式主义”。

　　“社会结构严重滞后于经济结构，社会组织改革应该首先向行政化开刀。”宋贵伦认为，从管理体制改革方向来看，应该是实现政、社分开，管办分离。“政府抓管理、定政策、搞监督，行政部门原则上不再直接做业务主管单位，而是进行行业管理，实现人、财、物分开”。

　　循序渐进

　　为了强化改革力度，在社工委成立一年后，北京市下发了《关于加快推进社会组织改革与发展的意见》，去行政化改革的目标确定为：构建“枢纽型”社会组织工作体系，推进政社分开、管办分离，实行“分类管理、以社管社”的社会组织管理体制。

　　对此，宋贵伦向《中国新闻周刊》进一步分析说，授权以人民团体为骨干的大型联合组织做龙头，把同类别、同性质的社会组织联合起来，搞好日常管理和服务，符合政社分开、管办分离的原则，又与双重组织管理的法律法规不相抵触。

　　经初步测算，北京有近30家枢纽型社会组织就可以实现全市85%的社会组织的覆盖。这些枢纽型社会组织有几种情况：

　　第一种属于人民团体，例如工会、共青团、妇联等，去年首批确认10个，“这是带有半官方性质的，要保留。不能在具有优良传统的人民团体之外另起炉灶、搞两张皮，要巩固和发展这些主阵地，这是政治方向问题。”宋贵伦说。

　　第二种是行业协会。宋贵伦表示，政府和市场的中介就是行业组织。北京市将把工业经济联合会、商业联合会、建筑联合会等行业协会打造成枢纽型社会组织。“这些行业协会要逐步淡化官方色彩。行业协会的领导不能让行政部门干部兼任。”

　　第三种是民办社会组织。这些组织从出生就不具有行政化色彩，对它们的支持主要是通过购买服务。“因此可以说，枢纽型社会组织既不是官方的，也不都是半官方的。现在的工作思路是先挂钩后脱钩，先盖房后搬迁”。

　　对于“先挂钩后脱钩”的改革模式，北京行政学院社会学教研部教授尹志刚认为，原有体制内的人民团体，如工会、共青团、妇联等带有浓重的行政色彩，这类组织的发展方向不能再一味强化其行政化，更不能让它们替代政府，甚至扮演“二政府”的尴尬角色。

　　尹志刚建议，政府要逐步弱化直至取消人民团体类组织的行政等级，通过党和政府的项目委托机制，发挥其动员同类组织的社会力量，去有效地发掘、整合本组织现有资源，进而动员其他可以参与和承接相关项目的组织资源，以淡化其行政色彩，减少组织和项目执行成本。

　　“任何改革都不是一帆风顺，”宋贵伦坦承，一些强势的行政部门确实不愿放弃下属的社会组织，“只能先易后难，循序渐进向前推”。

　　有限政府

　　相对于北京市的“政社”分离改革，从2002年起，上海市开始了要求一批政府官员不再担任协会领导的改革，逐步实现了从“政府附属”向“企业联盟”转变。

　　今年，上海又开始推动企业协会与党政机关人员、机构、财务、资产的“四分开”，向行政化进一步开刀。

　　2004年，面对日益严重的人口老龄化问题，广州开始试点社区养老社会化服务模式。

　　在地方试点“政社”分开之际，中央部门却少有动作。采访中，一位不愿具名的人士表示了忧虑，“现在有这样一种倾向，不是去行政化，而是强化。这种强化来自中央部门。比如司法部直管律师协会。从上到下建立党委，就会造成党政不分、政社不分。”

　　中国扶贫基金会去行政化的成功是罕见的案例。10年前，中国扶贫基金会主动向业务主管部门——国务院扶贫办提出取消行政级别。

　　中国扶贫基金会执行副会长何道峰向《中国新闻周刊》表示，在取消行政级别前，受行政级别等因素影响，基金会无法自由引进人才，政策和执行等都要受业务主管部门的管制。“中国扶贫基金会每年募集的善款数额，从10年前的一两千万，上升到现在的6个亿。”

　　不过也有人担忧，社会组织去行政化后将会“一无所有”。郭斌就说，有些社会组织怕脱钩，因为一旦脱钩了，就难以生存，毕竟现在社会组织所拥有的都是过去单位给的。

　　同样，西城区统计学会会长、区统计局副局长文奎也表示，当初成立学会的目的是为了把统计局力所不能及的事交给学会做，还是有为行政服务的意思。学会也在借助统计局的名，“如果是完全独立的社会组织，影响力和号召力必定就会弱一些”。

　　西城区统计学会秘书长李润鱼也坦承，因为统计局不能收培训和代理的费用，而学会能收。“如果没有这些培训或代理等，而且不是围绕统计局的中心工作来运转，也不是由局长来兼任会长，学会是否还能有现在的‘威力’？”

　　显然何道峰并不赞同，他认为政府不要过多管理社会组织，应让其自生自灭。而在专家看来，建设“有限政府”乃大势所趋，政府被压缩的职能以及提供的公共服务，应改由社会组织来提供。 

　　李强：探索适合中国特色的民间自治

　　我们的大多自治形式上是民间的，但实际上仍旧是官方的，这需要一个平衡

　　本刊记者/ 赵杰     文/舒琳

　　从9月29日的中央政治局第二十三次集体学习，到刚闭幕不久的中共十七届五中全会，都强调一个重要思路，就是要“正确处理人民内部矛盾”，并强调解决之道在于更加注重保障和改善民生，促进社会公平正义；推进基本公共服务均等化，合理调整收入分配关系等。

　　在政治局集体学习时，胡锦涛着重强调要加强社会管理基层基础建设，“提高基层群众自治组织自我管理、自我服务、自我教育、自我监督能力”，加强社会组织管理和服务体系建设。

　　近日，清华大学人文社会科学院院长、社会学系主任李强在接受《中国新闻周刊》记者专访时，从社会结构变迁的角度深入分析中国的社会矛盾现状以及应对之道，并提出探索建立自治社会的重要性和现实困难。

　　“大跨度流动越来越困难”

　　中国新闻周刊：你怎么看待改革开放三十年的社会结构变迁？今天又有哪些新特点？

　　李强：十一届三中全会以后，国家出台了一系列新政策。首先，政治分层转变为经济分层；其次，改革从社会的边缘阶层农民开始，推行家庭联产承包责任制。那段时期，城乡差距明显开始缩小。

　　但是进入上世纪90年代后，社会主体阶层大量涌入市场，拥有权力的人更容易聚集财富，腐败等问题严重。城乡差距再次被拉大，农民群体再次被边缘。旨在实现社会公平的改革，结果导致严重的不公平现象。

　　最近一个阶段出现了新的趋势，我将之定义为“阶级结构定型化”，即社会流动从剧变时期进入稳定时期，阶层之间的上升和下降从无序状态进入有序状态，各阶层之间的关系渐趋稳定。社会下层群体、边缘群体获利明显下降，向上流动比率减少。从趋势上看，大跨度流动越来越困难。

　　中国新闻周刊：改革推进到今天，在引起社会结构剧烈变迁的同时，也出现了无法回避的社会矛盾和冲突，经济快速发展并没有给老百姓带来相应的幸福感，如何解读？

　　李强：改革到今天，社会矛盾和冲突似乎更多了。具体表现为，拆迁之类问题大量出现；劳资矛盾激化；新的城市社会运动，诸如业主和物业、房产商之间的矛盾等大量涌现。

　　这是一个大问题。按照“发展是硬道理”的逻辑，经济发展了，社会矛盾应该更缓解，人民的满意度会更高。但是事实却相反。

　　有观点认为，由于阶层因收入分配问题影响导致贫富差距加大，从而导致了利益冲突尖锐。但是，值得注意的是，世界上贫富差距最大的国家也没有面临我们这么多的问题。

　　其中很核心的问题就是阶层分化严重，同时各阶层的利益诉求与现实之间差距拉大。我认为，戴维斯“J曲线”或许更适合解释中国当下的情况。他认为，经济急剧增长时，老百姓的期望值被刺激得更高，比经济发展更快。并用大量数据表明，同时期的社会矛盾也会大量增加。

　　我注意到十七届五中全会提出，老百姓的期望值和实际发展之间的差距增大，这一提法很精彩。未来一段时期我们应该意识到，欲望没有止境，仅仅靠经济发展不能解决问题，还要重视发展中的公平正义。

　　重视社会力量

　　中国新闻周刊：胡锦涛提出了一个重要的解决之道，就是提高基层群众自治组织能力。而法学泰斗江平在最近凤凰周刊“现在与未来—中国时局展望”高峰论坛上也提出要给予企业、个人、团体等自治的权利，你怎么看待中国自治社会的建立？

　　李强：这一点很重要，也是我要提出的解决问题的重要途径之一，就是对社会力量的重视。我们要重视改革开放以来社会力量的发展，因为民间资本增强了，NGO、慈善事业等的发展也要跟上，如果它们发展起来就会在很大程度上缓解问题。

　　首先，在城市社会转型中，与老百姓联系最为密切的组织资源是街道和社区居委会。它们在实施城市最低生活保障制度，照顾老弱病残，建立城市社区医疗保障体系，协助城市失业下岗人员再就业，解决家庭困难、纠纷与矛盾等方面，发挥了重要的缓冲带功能。

　　还有就是类似妇联、工会、希望工程之类的组织，虽然并非真正意义上的NGO，但是也在相关领域缓解着社会矛盾，今后还会发挥更重要的作用。

　　中国社会的传统模式确实有一个大问题，就是整个社会是总体型社会，由政府一手操办。改革开放之后有进步，就是市场自由了，但是老百姓自身的组织依然比较被动。因此，大家都认为随着市场经济发展，民间自治组织虽已有很大发展，但是远远不足。

　　其中的主要原因在于政府过去一直都比较小心谨慎，担心放开自治组织的力量之后会不好控制和管理。但是，现在意识到了自治组织的重要性，政府也开始了探索。

　　不可忽视的一点是，公民社会是西方提出的概念，这和西方社会的历史基础有关系，而中国的传统和它们很不同，因此推行起来很艰难。经过前一时期的研究我认为，我们的大多自治形式上是民间的，但实际上仍旧是官方的，这需要一个平衡。因此，我认为，从长远看，应该是探索有中国特色的适合中国国情的民间自治。

　　总之，从长远来看，要实现自治社会的建立，中国需要一个较长时期的培育过程，其中包括国民素质的提高等等很多内容，不可操之过急，否则容易产生更多的不稳定因素。  ★

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