城乡发展失衡的主要症结所在

　　作者：迟福林

　　海南(中国)改革发展研究院院长迟福林：未来5—10年，是我国城市化发展的黄金期，我国将进入城镇化主导时代。一个基本的判断是，“十二五”有望实现城乡二元结构的历史性突破。

　　这些年，在强调统筹城乡发展的同时，城乡失衡的矛盾和问题在某些方面又有所突出。例如，近几年城乡收入差距仍然有所扩大。为什么会形成这种局面？我们的看法是，在工业化主导时代，劳动力成本优势与城乡二元结构直接相联系。城乡二元结构失衡，不仅是城乡发展失衡的主要症结所在，也是我国经济结构、分配结构失衡的重要因素。

　　未来5年，我国将开始进入城镇化主导时代。其主要标志是，我国的城镇化率将由46.6%提升到50%以上。第一，我国正处于工业化主导向城镇化主导的历史拐点。从国际经验来说，人均GDP4000美元左右是城镇化快速提升的关节点。根据相关研究，2010年我国人均GDP将接近4000美元。第二，未来3-5年，不仅东部，而且中西部的城镇化、城市群、城市带、城市圈都处在一个较快增长的阶段。第三，中央明确3年放开中小城市的户籍，估计5年左右放开大城市的户籍是大势所趋。由此，城乡一体化将有重大突破。与此同时，改变城乡二元制度安排，将对我国的城镇化进程做出重要贡献。

　　一个基本的判断是，“十二五”有望实现城乡二元结构的历史性突破。

　　扩大内需对城乡一体化提出现实需求。 在居民消费总额中，农村居民消费所占比重从1978年的62.1%下降到2008年的25.1%，30年中下降了近37个百分点；农村居民消费率从1983年最高点的32.3%下降到2008年的8.8%，25年间下降了近24个百分点；2008年农村居民平均消费水平只有城镇居民平均消费水平的32%。如果能够在这些方面形成城乡一体化的发展格局，加大财政对农村的投入，将会大大刺激农村的消费需求。据测算，把农村居民消费水平提高到全国平均消费水平，也就是城镇居民平均消费水平的60%，新增消费规模将达到3.2万亿元。

　　缩小城乡收入差距对城乡一体化提出现实需求。据统计，上个世纪90年代以来，中国城乡差距占全部收入差距的比重在60%左右。我国城乡居民收入差距从1978年的2.6:1，扩大到2009年的3.33:1，其主要的原因在于农村居民收入增长的速度趋于放缓。近年来，国家强农惠农政策力度明显加大，但城乡收入差距扩大的趋势仍然没有得到有效遏制。如果加快改革收入分配体制，通过改革土地、财税、金融、就业和社会保障等资源向城镇倾斜的格局，就能使农民收入持续提高有了更根本和长远的保障，为形成更合理的收入分配格局奠定基础。

　　人口结构变化和人口流动趋势对城乡一体化提出现实需求。与同等发展水平的国家相比，我国第一产业劳动力就业比重高出近30个百分点，服务业劳动力就业比重低出30个百分点左右。从我国就业结构变动的趋势看，以城镇化拉动服务业就业比重的提高，是解决两亿多农村劳动力转移和就业问题的战略性举措。第二代农民工全面融入城市成为一个不可逆转的趋势。

　　由此，城乡一体化对我国发展方式转型的全局性与深刻性开始全面凸显，城乡结构的变化正处在从量变到质变的关键时期。“十二五”时期，以打破城乡二元制度结构为重点，形成城镇化与城乡一体化齐头并进的发展新格局，是实现发展方式转型的战略需要。 (作者为海南(中国)改革发展研究院院长)

　　弱势群体边缘化的潜在风险

　　作者：许正中

　　陷阱五 公共服务滞后的陷阱：本次问卷调查结果显示，公共服务滞后是中国可能掉入“中等收入陷阱”的重要诱因之一，共有1855人选择此项，占总28%，排在第5 位。

　　国家行政学院教授许正中：社会上开始出现相对集中的弱势群体，如果他们处于社会结构的边缘并具有高能量时，就会出现所谓的结构失衡，社会解体的风险也就越大。

　　对大国兴衰史进行国际比对不难看出，一些国家之所以难以跳跃“中等收入陷阱”，关键原因在于缺乏支撑经济社会多元复合转型需要的社会普遍服务体系。当前，我国人均GDP已超过3600美元，构筑社会普遍服务体系，克服“中等收入陷阱”势在必行。

　　跃升的社会制度平台

　　放眼世界，无论是17世纪的荷兰、18世纪的英国，还是19世纪的德国、法国以及当今的美国，都相继在世界经济、社会发展中占据了主导或核心地位，引领和推动世界的进步。透视大国雄起史，其间蕴含着经济跃升、社会进步之规律，即构筑社会普遍服务体系，为经济社会转型奠定坚实基础。

　　不同历史阶段不同国家都凭借社会制度的改进促进其从二流国家跃升为一流国家。英国创立了基于私有财产权的民事制度、法国成立了公民参与国家事务的制度、德国创立了市场经济需要的社会保障制度，在市场经济制度下，社会保障制度在保证市场自由竞争的同时，又采取措施，在一定程度上校正由于市场自由竞争导致的社会收入分配的差距，使竞争和经济增长的好处让全体人民都能享受，覆盖全体公民，使所有最低收入和无收入的人，都可以从国家那里得到住房和货币收入，保持一定的生活水平，实现社会公平。健全的社会保障制度是德国迅速崛起的社会基础。另外，英国推行民事制度、法国扩大公民参与权等使其成为一流国家。中国的和平崛起也需要跃升的社会制度平台，构筑社会普遍服务体系是必然的选择。社会普遍服务体系的要义是指市场主体享受政府提供的公共服务的均等化、公共服务的全覆盖、公共服务的可获得性、公共服务的社会公正性以及公共服务的可持续性。

　　相对集中的弱势群体的潜在风险

　　人文普遍服务是社会普遍服务体系的子系统。人文社会普遍服务体系包括医(医疗)、食(低保)、住(住房)、行(交通及通信)、教(教育)五个方面，主要解决民生的问题。保障社会发展的公平、公正与均衡稳定，防止陷入中等收入陷阱。对于处于转型期的中国来说，人均GDP接近4500美元的传统社会瓦解区，经济制度、行政体制及社会治理模式、主流文化形成互动格局，经济社会处在快速分化期。开始出现相对集中的弱势群体，主要包括失地农民、进城农民工、城市失业者。社会学理论研究表明，群体成员越多，其相应的社会活动能量也越大。当他们处于社会结构的中心时，社会结构才能稳定平衡；如果他们处于社会结构的边缘并具有高能量时，就会出现所谓结构失衡。社会解体的风险也就越大。建立社会普遍服务机制，把起点相同，机会均等作为制定政策的出发点，给予弱势群体充分的教育和发展机会，使他们可以通过努力改变处境，改善生存状态，保障社会经济和谐发展。

　　人文社会普遍服务体系包括生存权的社会普遍服务、发展权的社会普遍服务体系和自由流动权的社会普遍服务体系。生存权的社会普遍服务体系是保障机会均等的基石。目前在中国构建人文的社会普遍服务体系的进程中，至少应当建立健全食物保障(低保)、基本住房、基本医疗、义务教育和基本养老五个项目以保障中国人民的生存权。而这正是一个国家保持其竞争力的基石。发展权的社会普遍服务体系是适应现代世界潮流的新时期的要求。发展权是个人、民族和国家积极、自由和有意义地参与政治、经济、社会和文化的发展并公平享有发展所带来的利益的权利。促进发展权实现而做出的任何努力和实施的各项政策，其目的都必须是不断提高全体人民的福利；保护本国人民的公民政治、经济、社会和文化权利；保证男女平等；消除社会非正义等。自由流动权的社会普遍服务体系保障人们充分发挥生产要素的潜能，生产要素尤其是人的自由流动权，是充分发挥要素潜能的保障。现代社会的生产要素，是在微观层面的人力资本、金融资本、技术资本的互相渗透和融合，在知识流动的状况下，形成新型的社会复合资本。在中国的市场经济中，受户籍制度和土地产权的制约，劳动力和土地的自由流动性较小。劳动力、技术和金融资本的融合才初见端倪。劳动力作为一种生产要素，在市场经济的条件下，应该自由流动，这体现了公平竞争的原则，一方面是可以保障追求生存权的人的最基本的权利，如从自然环境恶劣的区域迁徙到相对较好的区域中，另一方面可以保障人追求自身进一步的发展。

　　最低生活保障制度的“三个延伸”

　　人文社会普遍服务的主要内容，包括最低生活保障体系、住房保障体系、基础教育保障体系、自由流动户籍制度等一系列旨在维护社会成员基本生存权、发展权、受教育权、自由迁徙权的普惠制度体系。其中，人文社会普遍服务体系的核心内容是社会安全网络，由此，最低生活保障制度、住房保障制度、基础教育保障制度、自由流动户籍制度等成为构建人文社会普遍服务体系的有力支持。政府人文社会普遍服务的目标，首先是履行保障公民生存权实现的义务，而重要的保障方式之一，就在于通过人文社会普遍服务制度的建立和完善，来保障公民生存权的实现，进而促进公民其他权利的享有和实现。在我国，保障公民生存权的基本制度就是“最低生活保障制度”(Scheme of Minimum Standard of Living)。这是一项社会救助制度，是一种由政府运作的最基本的再分配或转移支付制度。

　　今后数十年，中国最低生活保障制度模式的进一步设计，应考虑到“三个延伸”：

　　一是低保制度设计本身的横向延伸，即要探索和建立最低生活保障制度与医疗救助、教育救助、住房救助等相配套的综合性社会救助体系。二是最低生活保障线与其他“保障线”的纵向延伸，即要探索保障线之间的纵向联动机制，促进公平与效率两大目标的同步实现。三是低保对象受众广度的延伸。

　　目前，我国政府的人文社会普遍服务项目包括社会救助、社会保险、社会福利、社会救济、农村合作医疗等等，而在国外成熟的市场经济国家，住房保障普遍被纳入到人文社会普遍服务体系之中，成为其重要内容。所谓住房保障，就是政府要通过提供廉租房、移民安置房、拆迁安置房等非商品房政策和提供中低端的经济适用房，以实现“人人有房住”的保障目标。

　　当前，中国经济长期以来积累着的结构性问题在金融海啸的冲击下凸显，亟待转变经济发展模式。经济发展模式转变及跃升的关键是构建社会普遍服务体系，谨防中国现代化进程中出现社会断裂和失衡。社会普遍服务体系具有均等化、全覆盖、可获得性、强制性、可持续性五大内在规定性。在提供社会“安全网”的同时，搭建起能够使人人共享社会发展成果的基础性平台。借助于社会普遍服务体系，中国数千年来的乡土文明死结将被彻底打开，中国将避免陷入的中等收入陷阱的泥沼而成功实现转型。 (作者为国家行政学院教授、博导)

　　中国经济的几个隐忧

　　——专访中国社会科学院经济研究所原所长 张卓元

　　陷阱六   经济停滞的陷阱： 本次问卷调查结果显示，经济增长放缓或停滞的问题是中国可能掉入“中等收入陷阱”的重要诱因之一，共有994人选择此项，占总15%，排在第6位。

　　中国社会科学院经济研究所原所长张卓元： 发展方式转变的要求做不到，分配差距继续拉大，就极易掉入中等收入陷阱。

　　粗放型的经济增长方式代价高昂

　　人民论坛记者：有观点认为，中等收入国家陷阱的迹象在中国已经显现， 对中国经济的挑战已在2008年以来经济增长减速过程中逐步凸显。对此，您是如何看待的？在您看来，“中等收入国家陷阱”的产生背后的原因主要是什么？

　　张卓元：“中等收入国家陷阱”的产生，在我看来，最为重要的原因是发展战略没有转变。依然沿用从低收入国家跃入中等收入国家的发展战略增长模式——强调增长、粗放发展的战略。

　　粗放型的经济增长方式可以带来高速的增长，可是付出的代价也是高昂的，甚至是惨痛的。造成结构失衡，居民收入差距拉大。中国的基尼系数接近0.5，警戒线是0.4。所以，我们要坚持两个转变，一个是发展方式要转变，粗放型的发展方式造成资源环境代价太大。二是分配方式的转变，蛋糕做大了，怎么分蛋糕就成为核心问题。城乡、区域、群体之间差距太大，同样是工业，垄断行业和非垄断行业的收入不可同日而语。这些是社会矛盾的源头。所以，中央提出一方面要转变经济发展方式，一方面在分配方面强调公平正义。

　　中央最早提“转变经济增长方式”是1995年，现在15年过去了，效果还是不理想。发展方式转变的要求做不到，分配差距继续拉大，就极易掉入“陷阱”。

　　“把最好的房子留给孩子”的承诺实现了多少

　　人民论坛记者：在大力强调转变经济发展方式，推进低碳经济的同时，令人遗憾的是，2010年第一季度单位GDP的能耗反而提高了。二氧化硫排放量也增加了。发展方式转变难，究竟难在哪里？

　　张卓元：“知易行难”。最大的问题在于政府转型没有到位，仍是“GDP至上”。把“保增长”放在首位，发展方式转变很难。由此带来的一系列矛盾，包括储蓄和消费、内需和外需、经济增长和资源环境的矛盾、收入差距过大。这些都很难解决。

　　相应的是财政体制改革，从经济建设财政转变为公共服务财政。现在，很多地方热衷于“土地”财政，弄到了钱再去搞政绩工程。最缺的是公共服务 。和同等发展水平国家比较，公共服务投入相差接近20个百分点。面子工程太多了。高速公路里程越来越长，可农村中小学校舍依然破旧。“把最好的房子留给孩子”的承诺实现了多少？这对我国的经济造成了极为恶劣的影响——消费不足。 老百姓的收入都用在医疗、养老、孩子上学上了。

　　人民论坛记者：有观点认为，中国经济中的高增长地区正在进入中等收入转型时期。中等收入转型难度很大，其部分原因在于，一些强有力的政治势力在现状之下拥有既得利益。一些情况下，这些利益集团的力量足以改变政策方向，使之服务于他们的利益。对此，您有何看法？

　　张卓元：这是中国掉入“陷阱”的最大的威胁，即来自权力和资本的结合。过去温总理讲过两条，一个是腐败问题，一个是通货膨胀。就目前来讲，通货膨胀的压力存在，但是还不构成根本威胁。权力和资本的结合在中国当代是比较突出的。之所以如此多的人对政府权力“趋之若鹜”，很大程度上是看中一旦拥有权力，就可以支配巨大的资本。另外，这也是群体性事件高发的根源之一。比如，看似由环境引发的群体性事件实质上也是当地政府或官员同排污企业勾结。小平同志曾讲：“改革也是一场革命。”更应引起高度注意的是：利益集团渐渐出现利益固化的趋势，利益集团的活动猖獗，利益链条越来越长，甚至有将国家机构和政策绑架的危险。

　　中国的改革是要触动既得利益集团的蛋糕，没有大决心，就干不好，推不动。

　　“十二五”时期应解决的几个隐忧

　　人民论坛记者：未来五年，经济工作的着力点有哪些？

　　张卓元：我希望“十二五”着力在解决失衡问题上取得突破。包括：一是内外需失衡。我国出口依存度上升较大，外需收缩、出口下降对我国经济的影响很大。二是投资消费失衡。最终消费占GDP比重降到50%以下，其中，居民消费下降尤其剧烈。这是我国内需不足的主要根源。三是经济高速增长与资源环境承受能力失衡。目前，我国资源环境承受能力已满足不了经济的快速增长。 四是区域、城乡发展失衡、居民收入差距过大。 在上述四大失衡问题中，投资与消费失衡问题最为突出。

　　总体来讲，各项改革的潜力很大并且任务艰巨。就改革路径来讲，我认为，从上到下要优于从下到上。垄断行业不可能自己改革、地方政府自我改革动力不足。 (采访整理：人民论坛见习记者 刘新圣)

　　高度警惕“中等收入陷阱”

　　作者：马克

　　中国经济体制改革研究会副秘书长马克：中国刚刚步入中等收入国家行列，经济增长的潜力还很大，短期内应该不会出现长期徘徊、甚至停滞的情况。

　　中国刚刚步入中等收入国家行列，从工业化、城市化进程，以及市场经济发展的广度和深度来看，经济增长的潜力还很大，短期内应该不会出现长期徘徊、甚至停滞的情况。虽然中国的经济总量和规模不断扩大，但是结构失衡和扭曲的问题长期没有解决，可持续增长面临挑战，从这个意义上来讲，中国应该对陷入“中等收入国家陷阱”的危险保持高度警惕。

　　实际上中等收入国家陷阱所伴生的一系列问题，处于贫困和低收入阶段的国家也存在。只不过处于低收入阶段的国家，它的调节和腾挪空间相对比较大，可利用的外部资源比较多，而进入中等收入阶段后，一方面发展空间受阻；另一方面社会各方面因素和经济发展问题交织在一起，对经济增长形成更大的挑战。

　　对于中国掉入“中等收入陷阱”的担心，实际上是对中国经济转型或者发展方式转型能否顺利实现的担心。中国是从计划经济转型的市场经济，转型中面临两方面问题，一个是市场发育的成熟度问题，一个是政府转型以及政府转型是否和市场发展相吻合的问题。

　　转型是必须的，但是体制状况决定了转型也的确非常困难。上世纪90年代我们已经提出要进行增长方式转变，包括进行经济结构调整，十一五规划中制定了很多结构调整目标，但是实现得并不理想。十七大我们提出发展方式转变，表明中央注意到经济增长方式转变已经不够了，经济发展与政治、社会等问题是联系在一起的，应该整体转型，发展方式转变的提法更加科学了。但是转型也不理想。

　　以拉动经济增长的“三驾马车”为例，为什么投资结构的转变难？背后就是体制性的原因，长期以来我国投资的快速增长含有很强的政府主导因素。我认为，在所有的转型和改革中，政府转型最为关键。 (作者为中国经济体制改革研究会副秘书长)