东海边的浙江小城温岭，十一年来坚持一个民主试验：引入民主恳谈方式，让老百姓参与公共事务的管理，特别是政府财政预算的参与和监督。

　　这是一场领导干部的“自我革命”，民主恳谈和财政预算监督实际削弱了党委和政府主要领导的权力。

　　这里进行的比体制内代议制更先进一步的协商式民主尽管仍然缺乏原生动力，但是它生动地演绎了基层民众参与民主的能力和热情，说明民主并非是高深莫测的事，也并非只是所谓精英的专利。在前任温岭市委书记王金生眼里，“民主恳谈会就是‘民主学校’”。

　　本报记者倪志刚 浙江温岭报道

　　2010年5月28日，上海浦东学院，一群来自越南的学员正在认真听课。主讲人叶海燕，是浙江一个县级市温岭市的市委书记，她讲的，正是温岭市已实行了11年的民主恳谈。

　　在浙江温岭，各个乡镇的财政预算不能再是一笔糊涂账，它必须经过民意代表一个项目一个项目审核、监督和人大代表审议才能通过。这是温岭市民主恳谈发展的第三个阶段。设计者希冀能以此激活人大的职能来推动民主发展。

　　从农业论坛到民主恳谈

　　一次无意间的尝试，却打开了一条通道。

　　在温岭市民主恳谈工作办公室副主任、市委宣传部理论科科长陈奕敏看来，温岭市的民主恳谈完全是一次无心插柳的结果。

　　11年前的1999年6月，担任理论科副科长的陈奕敏到温岭市试点单位松门镇去指导全省推行的农业农村现代化建设教育。当时的镇党委书记朱从才是一个有想法的干部，他说不想搞形式主义，要搞实际一点，可以考虑搞一个记者招待会一样的形式。

　　陈奕敏觉得这个想法非常好，于是他设计了一个群众自愿参加、自由发言方式的农业农村现代化教育论坛。

　　他没有想到的是，这正是民主恳谈的雏形。

　　松门镇提前5天在各个村都贴了公告，告诉农民们有这样一个论坛。但是农民们会来吗？陈奕敏他们心里没底。

　　出乎意料的是，镇政府的小会议室里挤满了200多名自愿前来的群众。

　　不但人来得多，群众提的问题也很尖锐。

　　镇上一个小区的代表问镇党委书记，他们每户交了3000元钱给镇里，是准备搞路面硬化、亮化、绿化工程的，钱到底哪去了。

　　书记当场问分管城建的副镇长，副镇长说确实有这么回事，不过钱挪用到另外一件事上了。书记只得当场承诺，3个月内一定解决好这个问题。麻辣的效果超出镇领导预期，不过却正符合他们想象的效果。

　　当年该镇连续搞了4期，在省里赢得了好评。市领导很高兴，当年就在全市多个乡镇推广。不过，效果各有千秋。

　　不料，到2000年底，松门镇的一位老领导却站出来反对民主恳谈，因为要解决老百姓反映的问题，既要花钱又要花精力。在一些推行民主恳谈的村，部分村干部几乎被村民们围住“批斗”，这在一些村里也受到了阻力。

　　更为糟糕的是，县里一位领导对此也有意见，2001年镇书记朱从才被调走，于是松门镇的民主恳谈慢慢淡了下来。

　　“民主恳谈发展的过程也是存在阻力和障碍的，也是阶段性向前发展的。”陈弈敏介绍说，“温岭的民主恳谈，主要分三个阶段：第一阶段是对话型民主恳谈，主要沟通具体问题；第二阶段是决策型民主恳谈，主要让群众参与公共事务决策管理；第三阶段是参与式预算监督民主恳谈，主要是对政府的财政预算进行参与和管理。”

　　让群众参与公共事务决策

　　2001年四五月，牧屿镇党委书记金小云找到陈弈敏，希望他能给牧屿镇设计一些新东西。当年温岭设立了一个创新奖，这个奖项正是宣传部负责考核。

　　陈弈敏想，是该跳出具体事务的鸡飞狗跳状态了。于是他设计了一种群众参与公共事务决策的方案。

　　当时牧屿镇正要建设一个牧屿山公园，镇政府正好拿这个项目试水，贴出通告和草案，欢迎群众自己报名。

　　在恳谈会上，群众提出了很多问题，比如一条路进去太少，比如公园门的朝向有问题，比如里面娱乐场所太少，要搞些卡拉ok设施，比如要恢复山上的一个文物阁楼建筑……

　　而最令镇领导吃惊的是，与会群众主动提出公园里有坟墓不好，要迁出去。而提出意见者，家里就有亲人的坟在山上。

　　“如果没有他们的参与，迁坟就是个阻力很大的问题。镇里根本不敢考虑这个事情。” 当时在现场的陈弈敏回忆说，群众的参与让他们自己解决了这个问题。

　　对于群众提出的问题，镇领导离场商议，然后返回现场把决定的结果告诉群众。

　　在另一个镇潘郎镇，选了两个村的新农村住宅建设作为民主恳谈试点。

　　结果，一个村的方案因为选址离工厂污染源太近被否定，另一个村的村民建议干脆建成别墅的模式，方案作了调整。

　　方案改变之后，村民不管有意见还是没意见，都不会去找村干部和镇领导麻烦，因为大家一起商议过了，大家表决同意了的。

　　群众参与决策，不仅能提供集体的智慧，也能缓解矛盾。

　　2001年和2002年，温岭市青屿乡与江厦乡先后并入温峤镇。为了整合资源，镇政府打算把青屿中学并入江厦中学，并举行听证会决策。

　　2002年7月15日听证会召开。闻声赶来的300多名青屿群众认为镇政府实际上已经做出了决策，听证会只是形式，因而群情激昂。他们极力反对合并，认为合并后路途遥远走读路上不安全，子女住校增加开支。

　　听取村民意见后，镇两委当众商量决定，保留青屿中学，但政府不再追加投资；青屿学生可自愿加入江厦中学，并免去跨校费。群众当场掌声雷动。后来，由于投资集中建设江厦中学，一个学期后，所有青屿学生都自愿加入江厦中学。

　　“如果不是采取民主恳谈并听取了群众意见，当时肯定会上访不断。”当地的镇领导后来反思说。

　　民主恳谈由此慢慢拓展开去，乡镇、村(街道)都开始推行这一民主方式。松门镇一个村一年举行40多次民主恳谈会，小到购买垃圾桶的造价、颜色、放到什么地方都要拿出来讨论。

　　民主恳谈并非一帆风顺。2002年后，在温岭市主要领导的重视下，当地准备全面推广，并出台了一个民主恳谈的文件。不过，这个文件拖了一年多。

　　2004年，民主恳谈在温岭再度形成高潮，温岭市委出台关于民主恳谈的文件，规定民主恳谈是乡镇政府决策的必经程序，并将其列入政绩考核体系，与乡镇官员奖金直接挂钩。

　　这一年，温岭的民主恳谈获得了第二届“中国地方政府创新奖”。

　　一个小镇的协商式民主细节

　　民主恳谈不断地发展着新形式。

　　2005年，温岭市泽国镇党委书记蒋招华面临一个难题：这一年公共建设项目有30个，共需1.3亿元，而镇里预期资金只有4000万元。该上哪个项目呢？班子开了几次会，意见都不统一。

　　“一把手说了算？当然可以这样。决策权集中好办事，但对自己压力很大，万一选得不对，拍板错了，就会造成社会损失。我是想推责任。”现为温岭市委常委的蒋招华说。

　　“那就开民主恳谈会！”此前在另一个镇任职的蒋招华，已经有过具体事务的民主恳谈经验。

　　然而，谁来谈？怎么谈？

　　他找到了长期研究浙江地方民主的澳大利亚迪肯大学国际与政治学院客座教授何包钢。何介绍说，有一个国际的方法可以一试，那就是“协商民意测验”。据他介绍，一般来说，国际民主政治采取的是代议制民主，老百姓选出民意代表、各级议员，让他们这些精英决定政治，但国际上也在思考如何突破代议民主的局限，让老百姓直接决定地区的公共事务。

　　既然让民意主导，那就包括在细节上都要保证效果。

　　首先在选择民意代表方面，何教授提出了用体彩摇号的乒乓球抽签的方式来选取代表。全镇12万多常住人口，每户一个号码，按比例选出275名代表。

　　于是，在一段时间里，在泽国镇各个村里，一场开始让人认为是摇奖的抽签仪式举行。另一个细节是，被抽中的人家，数字为奇数的，派男性参加，偶数的派女性参加。

　　在恳谈环节，何包钢教授提出，不要让干部当主持人，而是选择了32个中小学老师。他们表达能力强，又远离利益博弈。

　　为了不让主持人走样，何教授从细节上培训他们：比如说话时要公正、中立，不能强调是谁的立场；比如让民意代表不要乱插话，让每个人有均等的发言机会；比如让他们从切身利益出发，不要讲大道理……

　　恳谈当天，275个民意代表来了259人。

　　当天上午，镇政府以随机抽样方式将代表分成16个小组开展讨论，每位代表围绕每个项目发表自己的看法，小组讨论由经过培训的教师主持。小组讨论结束后，每个小组选派出代表带着小组讨论时最关注的问题和最集中的意见参加大会发言。当天下午，再分小组进行讨论，然后再派出代表带着小组讨论的新的建议和问题参与第二次大会讨论。会后，259名民意代表对30个项目进行投票。

　　当年参加恳谈的代表朱宗米回忆说：“每个小组的人互相都不认识。讨论非常热烈，比如污水处理站项目，镇里一开始不是很重视，但是我们认为污水、垃圾一定要处理好，因为这关系到人的生命健康。”

　　根据民意代表投票情况，总投资约3640万元的12个项目被拟定为2005年城建基本项目；将其后总投资为2250万元的另外10个项目作为备选项目，根据财力情况，按顺序选择建设。

　　之后，镇政府将建设项目提交2005年4月30日召开的泽国镇第十四届人民代表大会第五次会议。结果，84位镇人民代表投票支持，7位反对，1位弃权，通过了民意代表经过协商讨论所选择的12个项目为2005年城镇基本设施建设项目。

　　浙江大学经济学院教授史晋川认为，泽国镇的这次试验意义非常丰富，通过设定科学、细致的程序，引导公民有序地参与政治，将重大公共事务的决定权由镇领导班子转交给人大主席团主持下的镇人大代表。

　　温岭市政府一位工作人员则从另一个角度阐述了泽国模式的意义。在基层，党委、政府、人大三者之间的工作关系经常是界限不清、职责不明。而泽国镇这次城镇建设项目的确定，其过程的程序设计和组织领导由镇党委负责；预选项目由镇政府提出；可行性方案由专家提供；民意代表协商讨论由镇党委组织；建设项目的决定由人大作出；项目建设由镇政府实施。党委、政府、人大各司其职，分工相当明确。

　　全国大批学者提供智力支持

　　2004年，当温岭的民主恳谈进行了6年之后，下一步该怎么走？如何让它保持常态？这一年，陈弈敏一直在思索这一问题。

　　从温岭民主恳谈试验一开始，就有大批的学者关注并提供智力支持，有些关注全局，有些则干脆到部分乡镇参与试验。

　　2004年，陈弈敏在北京开会时遇到了一个特别的专家——世界与中国研究所所长李凡。两人相见恨晚，相谈甚欢。陈提出了他的疑问。

　　李凡提出了一个思路：“将民主体制外的恳谈搬到体制内”，这样才能保证这一试验的可持续性。他选择了一个大家最感兴趣的话题，这就是后来的“参与式预算改革”。

　　陈奕敏觉得豁然开朗。

　　“基层民主主要包括选举、决策、管理、监督四个方面。选举我们没办法突破，只能是在后面三个方面想办法，而重点落在‘决策’上，财政预算是最大的公共事务。”

　　财政预算的监督本来就是人大的职能，只是在实际操作中虚化了。陈弈敏认为，可以通过参与式预算监督把人大代表的职能实际运用起来。

　　而他更大的一个目标是，通过这种方式，激活基层人大的职能。

　　新的试验开始了。

　　2005年，温岭市新河镇试水参与式财政预算监督，到今年温岭市人代会上，市财政预算也拿出来让代表们详细审议。五年时间，温岭为中国公民参与和监督政府财政预算打开了一条便捷有效的通道。

　　“群众参与民主的能力很强”

　　温和，儒雅，繁忙。

　　在温岭十一年民主试验中，他是背后坚持不懈的推动者。

　　这位市委宣传部的理论科长兼恳谈办副主任的中年男人，在十一年里不断地想方设法深化、推动协商式民主试验，今天民主恳谈已在温岭生根。

　　5月26日下午，在陈奕敏工作的间隙，本报记者专访了他。

　　“人走政息主要在乡镇”

　　潇湘晨报：温岭协商式民主已走了十一年。它之所以有这么强盛的生命力，你觉得主要有哪些方面的原因？

　　陈奕敏：这真不好回答。

　　理论上来说，民主恳谈符合老百姓对民主权利的追求；从实践上来说，它能促进当地经济社会发展。目前的民主恳谈，经济议题比较多。

　　潇湘晨报：可不可以这么理解，民主恳谈解决的更多的是公平问题而不是效率问题？

　　陈奕敏：不可以孤立地看公平与效率问题。效率所体现的不仅仅是速度，同时还包含办事的效果。比如说，一些项目不经过民主恳谈决策的速度是快了，但实施的效果不一定好，如果决策不当说不定还会带来严重问题。从结果看，速度快了，效率不一定就高。

　　其实，公平、效率与社会的民主程度成正相关。

　　潇湘晨报：在我国很多地方的民主试验中，存在一种人走政息的怪圈。温岭试验会不会同样存在这个问题？市委、市政府的领导换过届吗？

　　陈奕敏：温岭也同样存在人走政息的问题，不过主要在乡镇。前任党委书记走了，后任不一定感兴趣。民主恳谈最先开始的松门镇就出现过。参与式预算监督在2007年也差点断层。

　　市里的领导换过好几届了，但都是支持的，至少没有反对的。2002年市里就发文件在全市推广民主恳谈，那时的市委书记还经常亲自下乡去督查民主恳谈工作。5 月24日市委还专门开会研究了民主恳谈工作，新任市委书记亲自召开的会议。今年人大在各个乡镇推广参与式预算。

　　“参与式预算今年全市推广”

　　潇湘晨报：无论是民主恳谈还是预算监督，这都会给当地党委、政府带来一些麻烦。他们推行这项新政的动力在哪？上级的考核吗？我们的政绩评价体系是否应该借鉴这方面的经验？

　　陈奕敏：与考核有一点关系，比如今年参与式预算在全市推广，有了针对性的考核。之前民主恳谈也有党建考核。

　　但是考核不能从根本上解决问题。有些地方就会出现应付的情况。

　　实际上最重要的因素有两个：一是我不断地推动和设计，民主恳谈从最初的干群对话到公共事务决策，再发展到现在的参与式预算，都是我设计方案，然后推销给愿意做的乡镇党委书记、镇长先做起来；另一个重要的因素是乡镇有一些思想开明的党委书记，他们愿意接受这种民主试验。温岭基层有一批这样的干部。

　　“这是恶劣借口”

　　潇湘晨报：民主恳谈是否减少了上访量？

　　陈奕敏：要具体分析。(民主恳谈)肯定(对减少上访)有好处，尤其是群体性上访。比如两个乡镇合并后，当时计划关闭一个乡镇的学校，民主恳谈后群众要求保留，结果一年后，因为教学质量等原因学生们自发地转到了另一个学校。如果要是强行关闭，当时说不定就有很多上访者。

　　但是对很多个体的上访者来说效果不大，不能完全消除上访。

　　潇湘晨报：谈到民主，总有些专家或者知识分子认为中国太大，人员素质参差不齐，还不具备实行民主的条件。这个观点你怎么看？

　　陈奕敏：我坚决反对这种观点。这是阻止、延缓中国民主进程的恶劣借口。我参加了这么多次民主恳谈，知道群众参与民主的能力很强。

　　比如我参加过很多研讨会，一些专家对我推行的参与式预算很反对，说老百姓看不懂预算，不会有兴趣，白搞。但实际上，老百姓很有兴趣，而且也都看得懂，而且还能提出很好的意见。你想想，最复杂的财政预算他们都能参与，其他的事情怎么不可以参与？

　　潇湘晨报：预算监督搞得非常不错，决算监督什么时候能纳入进来？

　　陈奕敏：很多专家认为(温岭)有潜力，还可以深化。决算监督很重要，但没办法一步到位，慢慢来。

　　潇湘晨报：以你多年参与的经历，你认为民主恳谈(包括预算监督)可以在全国推广吗？

　　陈奕敏：我觉得都可以推广，不管是经济发达还是不发达的地方，就是看地方政府愿不愿意做。