“代表”不力的体制分析

　　■文/孟盛

　　机制缺陷：荣誉感与责任感失衡

　　有两则故事堪称人大代表履职传奇：一是全国人大代表王填自掏10多万元南下北上搞研究，一年后将一部《商业大店法》草案交到商务部；二是全国人大代表任玉奇为提交“延长义务教育年限”草案，用尽8万元积蓄走访70多个乡镇。

　　人们在敬佩的同时不禁置疑：这样充满敬业精神的履职经历能在各级人大代表中复制吗？这种艰难与付出也从侧面反映出人大代表行权履职的主客观障碍。

　　四川省委党校科学社会主义教研部主任张星炜教授向记者谈到，目前人大代表缺乏相应的专门知识和能力与足够的时间和精力作保障，此外，在参与决策中还存在倾向于自己职业利益的问题。

　　“基层代表忙于本职工作，有的还要为生计奔波，根本没有精力和条件去履职，更别说不断提高自己的理论政策水平。”西部某贫困县人大党组书记、常委会主任张顺(化名)向记者吐露烦恼，“要么一言不发，要么三天打鱼两天晒网。误工补助一天还不到50元，全区用于代表身上的预算经费也就10万元，保证‘规定动作’都很困难。即使有个别代表意识很强，也碍于经费不足无法全身心投入。”

　　没有经济基础作保障，也缺乏激励约束机制，目前的代表工作机制在保障代表持久行权方面缺乏动力，令代表对身份定位模糊。在基层普遍存在的“哑巴代表”、“举手代表”、“会议代表”往往被老生常谈地归结于“代表意识不强”，“除了‘入口’的问题外，与代表工作制度在保障机制、激励机制、约束机制、监督机制等方面的欠缺不无关系，履不履职一个样，履职程度全凭代表个人素质。” 全国人大代表、西昌学院法学教授王明雯向记者直言，“由此让人大代表易产生‘虚无感’，以致人大代表观的错位。”

　　“在尚不知政的情况如何行权履职？又如何代表选民的利益诉求？我们常常看到基层媒体惯用像宣传劳模一样报道人大代表对本职工作敬业，然而此敬业非彼敬业，与代表这一‘业’关联何在？”张顺谈到这种人大代表观的错位表现时这样认为。

　　因而我们经常看到人大代表的高荣誉感，让人大代表的当选像评先选优选劳模，更注重“政治荣誉”、“政治头衔”、“政治光环”的授予。而与高荣誉形成鲜明对比的是代表的低责任感，对应承担的责任没有清晰明确的认识，履职热情低、能力弱、效果差，却至今没有发生过因代表履职能力太差而被罢免的先例。

　　有专家指出，代表的退出机制不合理也是一大原因，“迁出或调离”无法终止代表资格；“辞职”制度设计上形同虚设；“罢免”也因设计缺陷难以对不称职的代表进行有效过滤。

　　权力虚化：“学习”《报告》与“从不反对”

　　每年“两会”，电视里都不缺少这样的镜头：代表们纷纷强调要深刻学习领会《政府工作报告》的精神，认真做好贯彻落实工作，一片喜庆氛围。我们也常常能从一些代表口中听到“我主要是来学习的”、“这个话题我不好说”等附和式语句。

　　不过，“作为参与行使国家权力、管理国家事务的人大代表参加人代会，不是来‘下级学习上级’的，不是来聆听或举手的，也不是来‘接受上级指示然后迅速贯彻落实’的。”张教授认为，一些人大代表颠倒权力行使者和监督者的位置，导致代表权力虚化，

　　曾有学者在微博(https://zylofonmediaonline.com/__proxy_domain/t.sina.com.cn)上调侃：问问部分代表们，当您坐下，面对主席台，反对的按钮在哪边？左边还是右边？“人大代表应对《政府工作报告》从容审议，还要指出不足，提出如何改进，而不是一味高唱赞歌。人大代表也应理直气壮对一府两院进行监督，从未投反对或弃权票并不值得骄傲，不能搞成‘扎扎实实走程序，认认真真走过场’。”市民陈先生认为。

　　“行权履职效率的低下和‘高度虚幻一致’之下的民主形式大于内容，‘按表决器的代表’、‘举手代表’无疑架设的是低水平的民主。”张教授就此评论。

　　权力虚化的形式主义之风，导致一些地方人代会会风涣散。全国人大代表、镇党委书记杨芳(化名)给记者举了个例子：在基层人代会，开会时手机此起彼伏，代表们私下聊天，开幕大会当天人还比较齐，此后逐日递减。“最担心代表临时开溜，对老板代表更要随时保持联系。”某市人大人代工委主任王迟(化名)感慨。

　　王明雯则谈到，各级人大中具有法律专业知识的人大代表也太少，导致许多代表对法律草案的概念、基本原则还没有来得及理解，就要草草投票表决，有效的行为几乎只是单纯地表决，使得报告通过几乎没有任何障碍。“表面上效率很高，实际上效果却不尽如人意。”她认为。

　　现行法律对人大代表行权的规定较为笼统，缺乏实施细则与明确程序，让代表履职遭遇障碍，权力成了一纸空文。比如调研、视察是人大代表在闭会期间行使权力的有效载体，尽管代表法明确规定“代表可以持代表证就地进行视察”，“可以提出约见本级或者下级有关国家机关负责人。被约见的有关国家机关负责人或者由他委托的负责人员应当听取代表的建议、批评和意见”，但并没有规定约见的具体方法与程序。

　　“一些单位抵触情绪严重，认为代表持证视察是个人行为，是在找麻烦，地方人大常委会也有这样或那样的顾虑，担心党委是否支持，一府两院能不能接受等，并不是很推崇这种方式，目前代表在闭会期间履职活动都比较被动和常规。”王迟告诉记者。

　　一些地方人大进行了制度创新，如四川宜宾人大就规定人大代表可单独持证到基层调查了解情况，约见官员要随传随到，此举当时在全国引起热议，被评价为“一个个休眠权力需要人大代表主动激活”。

　　此外，地方官场存在根深蒂固的官本位思想也是导致权力虚化的一个重要原因。张顺认为，长期以来人们潜意识中行政机关的权威高于立法机关，“就是信访户，首先想到的都是找党委政府解决问题，鲜有找人大、找代表的。”

　　在代表议案、建议办理中也能看出这点，尤其在基层，政府相关部门办理积极与否，往往取决于部门领导或更高领导的态度。某县政府办公室副主任向记者透露，曾有一个县人大代表就增加法律援助经费的议案提了好几年，得到的回复都是财政紧张。而新上任的县委书记在视察司法局时得知此事，当即表态：财政拨款100万元，很快就落实了。

　　一位建设局的干部则透露：“领导不重视时，对政府办转来的代表议案、建议，我们就‘公文式’回复，一天回复几十份，因为程序到位，代表‘被满意’了。而重视的情况则完全不同，认真开会讨论、列计划，认真办理，工作非常扎实。代表反映非常好，还给我们送过锦旗。”

　　机关年龄老化：监督弱化与运行障碍

　　近年来，各地一些机关和单位纷纷聘请人大代表作为特约监督员、廉政监督员等，人大代表受聘风愈演愈烈，受聘的人大代表也以此为荣。然而，此举却引来争议：行使监督权是人大代表的一种职务行为，怎么能被“聘请”当点缀品呢？

　　“这一现象从一个侧面反映出人大代表的监督权处于尴尬境地。”一位长期研究中国特色社会主义制度理论体系的廖教授谈到，长期以来，人大代表的监督权“硬”不起来，导致对官员的监督中普遍存在弱势心态，缺乏自信。温家宝总理就曾在参加内蒙古代表团小组审议时对农民代表顾双燕说：“你是人民代表，你有权要求我。”温总理帮助代表们厘清了代表职责——有权监督政府。

　　然而，人大代表的监督也存在一些现实障碍。代表都是兼职，没有大把时间和精力去搞监督，最重要的是，缺乏有效的手段与途径，一些老代表常感叹“建议容易监督难”。有专家分析，基层人大代表经常面临本地域多元利益之间的张力，进而产生无法表达本选区选民利益诉求的困境；由于受到部门利益、自身利益的驱使和周围环境制约，履行职责时要么避重就轻，要么就只考虑本单位、本部门或本地区的利益。

　　地方人大常委会监督也存在一些体制障碍。在人们印象中，人大就是安置退居二线领导的机关，采访中有部分市民对人大及其常委会认识严重曲解：“感觉人大就像过渡性安置机构，一些年近退休的老领导听听汇报举举手、点点头。”但另一方面也从一个侧面反映出，机关年龄的老化也影响到代表行权履职的底气。

　　“人大个别干部存在这样的心态：认为自己‘船到码头车到站，栽花不栽刺，多一事不如少一事’。加之几十年积累下来的地方官场人脉交织，自己的家属子女亲朋等实际利益也掌握在监督对象手中，所以不愿得罪人、怕被人认为‘添乱’，久而久之容易置于一种中庸附和、相安无事的静态。”王迟认为。

　　某地级市市人大研究室主任方晓(化名)则举例，一些监督流于形式，比如地方政府部门财政预算调整原则上每年要上报人大批准，但这种审查更多是程序上的，即使在编制预算时提前介入，也是象征性地把程序走到位，“意见提多了会被认为‘发杂音’、影响大局。”他说。

　　采访中，许多人大工作者与理论研究学者认为，人大监督不力的深层次原因是现行体制中的关系没有完全理顺。“在基层官场，监督似乎就是‘找茬’，人大‘挑刺’太多，就会触动党委、政府领导的敏感神经，许多事不好提也不好办。”方晓说。

　　“首先要理顺坚持党的领导和坚持人民代表大会的国家权力机关地位的关系。在现行地方政治运行机制中，一个机关在当地政治生活中的实际地位，往往取决于这个机关领导人在党内的地位。尽管按惯例地方党委书记兼任人大常委会主任，但地方人大常委会其他领导是排除在党的核心领导班子之外的，而政府行政首长是党内二把手，这种政治运行中的不对等，有碍发挥人大行权。”廖教授谈到自己的观点，“此外，现行体制下，地方人大很多方面也要受制于行政机关的人权、财权和物权，监督很难落到实处。”

　　选举问题解决不好，人大代表行权履职自然会打折——

　　行权履职，根在“入口”

　　■文/孟盛

　　“被代表”与“被当选”

　　3月14日，3000多名全国人大代表投票通过了第五次修正的《中华人民共和国全国人民代表大会和地方各级人民代表大会选举法》，意味着“城乡按1：1选举人大代表”、“设立秘密写票处”等成为现实，其中一些修订正是针对当前一些地方在代表选举中存在的问题。

　　在我国，县乡两级人大代表采取直接选举，各政党、各人民团体可以联合或者单独推荐代表候选人，选民或者代表十人以上也可联名推荐，尽管选举法对候选人的提名方式、差额比例等有明确规定，但由于对入选方式缺乏科学统筹，导致一部分直选的人大代表行权履职能力偏低。

　　基层往往须遵循“戴帽”下达的代表结构比例，“指选”、“派选”等现象普遍存在，甚至要求选民必须提名某一特定的性别、行业、民族的人为候选人；许多地方重视政党团体提名而忽视选民联名提名，选民提名的初步“候选人”被当作“陪衬”，往往在经过“酝酿”、“协商”后，“被差额”。

　　而更多的情形是选民对候选人知之甚少。“每次选人大代表时，都说选民要行使好自己的民主权利，投好自己手中神圣的一票，这些候选人我们既不认识也不熟悉，选谁不都一样。”一位参加过上届县人大代表选举的市民坦言。

　　中国政法大学宪政研究所所长蔡定剑教授曾在河北宽城满族自治县直接选举作过调查，他认为，在实际操作中，选民联合推荐候选人的情况非常少，即使有也会因各种原因而不能确定为正式候选人。“选举法规定选民或者代表可以‘联名提名’推荐代表候选人，但现实操作透明度低，所谓的‘联名’也是按照‘组织意图’提出的。”一位县人大工作者向记者透露。

　　“包办”的问题在于，有可能让有代表选民意愿和能力的人没有机会入选，而个别缺乏代表能力或意愿的人却被动当选。“如果按比例必须有个‘无、知、少、女’，而刚好有个无党派人士、知识分子、少数民族的女干部，那么她将毫无疑问地成为候选人，最终‘被当选’。”

　　这样的情形势必会影响选民的积极性。事实上，在基层，大量选民对选举人大代表态度漠然，“选举本身与选民利益关联度不大，导致选民热情度还不及选村官。”他说，“基层群众缺乏选举意识，与基层人大权力虚化也有关系，一些乡镇人大主席团连牌子、办公场地都没有，谈何重视呢。”

　　而学界有这样一种观点，公民政治参与的动力来自于利益取向。缺乏博弈优化过程的选举，形成了“高参选率”与“低参选热情”的强烈反差。各地都把代表选举当作一项政治任务来完成，选举者与被选举者处于被动接受状态，据一项调查报告显示，近70%的基层选民对上一次选举的结果“没什么印象”，表现淡漠。“不知人大代表是谁、在哪，并且找了也不管用。”一位经常到各级信访办反映问题的村民告诉记者。

　　“选民和候选人都缺乏利益动机，无法形成稳定、长期的利益代理表达关系和博弈环境，选民产生‘厌选’心理，当选代表没有强烈的责任感和使命感，甚至抱着‘无所谓’的态度就不难理解了。”深圳大学法学院宪政与人权研究中心主任邹平学教授曾撰文指出。

　　间接选举下的结构难题

　　县级以上人大代表的选举方式是间接选举，上一级人大代表由下一级人民代表大会在党委领导下选出。有学者指出，间接选举在一些地方运行过程中存在缺乏透明度、候选人之间缺少竞争、差额选举流于形式等问题。

　　为体现“组织意图”，一些地方人大候选人考察一般是组织部门牵头，甚至有的地方人大常委会从班子成员到代表成员直接交由组织部门一手“操持”。“这样就容易让人感觉地方人大选举上一级人大代表是由组织部门‘包办’的，选举只是走走形式。”一位地级市人大工作者告诉记者，“这样容易产生代表结构问题，官员和企业家等比例过大，非富即贵，真正的基层代表人数太少了。”

　　为了使本地的代表更具有影响力，间接选举出的代表最终容易是两类人：首先是官员，其次就是当地有社会影响力的人，如当地企业家、各界知名人士等。“这些人在本地政界商界等领域都是有权威的，有很大的社会影响力，但不见得有很强的社会责任感，不见得是全体选民最好的代言人。”某市人大研究室主任方晓认为。

　　这些年，“官员代表”呈逐届增长的势头，占据很大比例。全国人大代表邓明义指出，政府官员已占代表总数的50%以上。曾有媒体报道，某省全国人大代表共160名，其中政府官员60名，包括省委书记、省长、各地级市长和重要厅局一把手等，仅有的4名基层代表，也是村支书、村主任、村妇女主任等，此外，企业老总代表有50余名。现在不少官员爱说官话，一些企业家受制于政府，看官员表情说话，能在多大程度上代表民意？

　　一些地方为了让代表比例结构“更好看”，从形式上更能代表民意，体现基层性，在统计代表界别时，为代表披上“马甲”。有地方将领导干部划为“知识分子”，厂长划为“工人”，甚至将企业家写成“农民”。

　　其实，人大代表“结构问题”由来已久。蔡定剑教授曾撰文指出，一些地方的选举没有真正的体现民意，有计划安排的成分，所以官员很容易得到代表的位置。“每年‘两会’期间打开电视，人大分组讨论发言的、记者专访的、出镜率高的几乎都是官员。”关心时政的市民陈先生观点犀利，“既代表政府管理社会，又代表人民监督政府。”

　　采访中许多群众认为，官员代表很难真正成为公众利益的代言人，“作为社会管理者，官员在涉及许多公共事务时，其立场不可能与公众完全一致。”市民郭女士认为。“官员代表”太多，导致民意机关被“架空”，基层诉求难上传，公众权益被忽视。

　　“官员代表”同时面临许多制度性困境，比如监督。监督者与被监督者不能存在利害关系，否则监督只是一句空话，当大量官员代表以人大代表身份参与国家权力机关对国家行政和司法机关的监督时，双重身份如何“自己监督自己”或者“下级监督上级”？既当裁判员又当运动员的情况同样会使监督流于形式。

　　某市人大内务司法委员会主任委员和运(化名)向记者透露，该市250名市人大代表中，官员代表占80%以上，作为本级人大代表，他们很少提建议或意见，一是嫌麻烦，皮球踢来踢去也是“自问自答”；另一个原因就是不愿太张扬太“刺头”，影响政治前途。

　　当然，也有部分代表认为这种比例合理。一位局长代表指出：“这是中国的特色，总体上看，官员的文化、政治素质较高，工作经验为其行权履职准备了基础条件。同时他们掌握着大量的社会资源，对国情和地方情况往往吃得更准，这些是其他人群很难拥有的良好履职条件。”

　　个别富商争当代表的虚功实唱

　　今年“两会”，面对高房价批评，全国人大代表、广东省化州市第二建筑工程公司宝安分公司经理陈华伟站出来：“没人叫你去广州买，也没人叫你去深圳买，你回老家买就可以啊！”这样“何不食肉糜”的论断与常常“雷雨惊四座”的人大代表任志强“年轻人就该买不起房，买不起房为什么不回农村”一样“雷人”。这些富人代表代表的是民意还是各自利益集团？“不能让各级‘两会’被像这样的强势群体掌握了话语权。”一位学者如是看。

　　有专家指出，个别的名流富商争当人大代表，除了因为人民代表大会本身的重要性外，也将代表视为一个身份和光环的象征，并且通过这一利益表达机制上的重要渠道进入体制内，更有利于他自身利益的实现。“行业佼佼者、社会名流并不代表就有很强的履职能力，官员身份也不能说明其履职积极性更高。”一名来自基层的全国人大代表则批评，“一些名流富商，开会不热情，履职不积极，倒热衷于会下拉关系、跑项目，寻求生意机会，更有个别人将人大代表身份作为保护伞，胡作非为。”

　　现实中不乏一些地方人大在选举中把关不严或者暗箱操作，将一些违法乱纪的人也选为人大代表。如今年“两会”前夕曝出的“粤北首富”、韶关市宜达燃料开发有限公司董事长朱思宜，靠贿赂谋得全国人大代表的身份，竟然还被当地宣传为“明星代表”；吉林省恶名昭著的“黑老大”、长春吉港集团公司监事会主席桑粤春也曾是全国人大代表；而在本次重庆打黑中抓获的黑恶势力头目，许多当地一霸都是各级人大代表；更在早年出现过将已被纪委“两规”的人选作人大代表的闹剧。

　　而另一方面，在一些地方那些真正履职热情高、能力强的候选人却有可能落选，或者那些敢言善言的人大代表因得罪当地而不能连任。最近，深圳选民郑祖华投书深圳市人大，建议换届时为市民留下4位以直言出名的人大代表，担心这些得罪人的代表“被打入另册”。

　　“无论是官员还是富商，最关键的是真正选出那些具有德才兼备、代表民意、调查研究、独立思考的从政议政能力的代表，”和运认为，“今年新修订的选举法‘应当有适当数量的基层代表，特别是工人、农民和知识分子代表’的规定将在事实层面上减少‘权势代表’，对扩大民主基础具有重要意义。”有全国人大代表预测，选举法的修改将导致“领导干部的代表要相应减少，尤其是省一级”，应该说是大势所趋，符合民意。