突围：北京的“大城管”探索

　　强大的舆论压力下，各地开始以“柔性执法”来重树城管形象，各种“创新”应运而生。有的城市发明了“眼神整治法”，有的城市组建了“老太太执法队”，急于改善形象的城管，被网民调侃为患上了“强迫症”：“不仅强迫做好事，有的地方还强迫城管队员每天写一篇毛笔字、一个月背诵10首唐诗。”

　　身处一线的老李认为，城管不能光靠态度解决问题：“一旦执法人员砸掉了人家的饭碗，就跟人性不人性没有多大关系了。在利益面前，态度甚至可以忽略不计。”更有城管队员直言，没点儿“力度”，根本完不成上级交办的任务，完不成任务，考核就通不过，在现行考核体系下，文明执法犹如秀才遇见兵。

　　另一种思路是：强化城管权威。今年9月，广州在“大部制”改革中，设立了隶属于公安的城市管理特勤大队，即“城管公安”。

　　无论是“鸽派”还是“鹰派”，这些改进的成效均被怀疑。正如一些网民质疑的，当“追打、暴力”成为城管的社会代名词时，这就不是哪个具体城管人员的问题了，而与城管的制度设计有关了。

　　今年8月，住房和城乡建设部的一个课题组，提出了“大城管”方案，一度被媒体热议。其核心内容是：成立城市管理委员会，由市长任“一把手”，统筹各职能部门，实现城管的管理权和执行权的统一。该项目负责人翟宝辉说，这一制度的核心是建立一种协调机制，在资源充分整合的情况下，为很多问题提供解决之道。

　　让专家们兴奋的是，本市城管变法中的“崇文模式”和“顺义模式”，或多或少的实践了“大城管”理念，触及了体制和职能问题。

　　崇文模式：放权街道

　　过去，队员们执法回来，先跟王建华汇报 “没出什么事”。如今，冲突的可能性正越来越少。在崇文区，城管执法已不再是城管一家的事了，公安、工商、消防、卫生……所有有行政执法权的部门都要参与。穿着各式制服的人组成综合执法组，每个执法组40余人，由街道办主任担任执法组“组长”。

　　“过去街道只是考核员，现在成了指挥官。”王建华介绍说，街道综合执法组有“四全”：全权，享有全部执法部门的执法权力；全时，24小时全天候巡查监管；全管，管理一切违法现象，没有盲点；全责，考核落到街道，街道负全部责任。

　　在2009中国城市管理发展年会上，这种把城市管理放权给街道的新模式，被誉为“城管突破”，获得了中国最佳管理城市奖。

　　崇文区的相关负责人形容，综合执法队就像个有力的拳头，使很多“老大难”问题得到了彻底解决。仅一年时间，在城八区市容环境卫生考评中，崇文从靠后的位置跳到了第一。去年，北京全市城管执法系统考评中，崇文也是状元。

　　“各执法部门被绑在一起由街道考核，很多顽疾从根本上得到了治理。”王建华认为，“联席执法”调动了各职能部门和街道的积极性，也推动了从突击整治向长效治理的转变。

　　顺义模式：强化监察

　　相对于崇文在“怎么管”上的突破，顺义改变的是“管谁”的问题。

　　奥运会后，城市环境和秩序出现了“反弹”，这让顺义城管大队大队长周霆钧睡不着觉。反思奥运期间各政府部门齐抓共管的局面，周霆钧觉得，城管管谁的问题应有所转变。

　　城管该管谁？形象地说，孩子不学好，是打孩子，还是教育家长？周霆钧认为，教育家长更重要。“许多城市顽疾是政府不作为造成的，城管可以依靠监察手段，整合街道、乡镇、工商、市政等部门的资源，督促行政作为。”

　　今年顺义城管开始试水这一理念。对于有影响、难度大的、因不负责任、管理不到位出现的问题，向相关职能部门和属地政府主管领导发送《责令改正通知书》，以图文并茂的形式，“揭发”管理漏洞。

　　“刚收到城管大队发送的《责令改正通知书》还真有些不适应。”顺义区石园街道办事处副主任周明远说，镇长把城管“挑错”的照片，在大屏幕上逐一播放，给他们很大压力。

　　“监察”要想让各单位买账，制度保障的“尚方宝剑”必不可少，在拆迁问题上，城管大队就拿到了这么个《实施意见》。 该实施意见提出：区长担任工作组组长，城管牵头协调各部门，履行查处违建的监察执法职能。在城管监察下，供水、供电、供气、供热、电信等部门要切断对违建的服务。公安、工商等部门不给违建办理从事生产、经营活动的相关手续。 该政策实施后，有效切断了通过违建赢利的途径。今年上半年，顺义拆除违建80多处，10万余平方米，超过去年全年。

　　这一模式被媒体称为“城管管官”，70余家媒体采访了周霆钧，专家评价也是褒贬不一。虽然受到置疑，但周霆钧仍告诉记者：“将‘大监察’制度化的探索，仍在推进。 ”

　　城管变法应理念为先

　　崇文和顺义的城管改革，能否化解城管的积弊，仍尚待观察。

　　国家行政学院教授王伟虽然支持“崇文模式”，但他也提出，执法效率提高的同时，也应设法保障流动摊贩等被执法对象的生活。这就需要城市管理从“联席执法”向“联席服务”进行转变。比如，“联席执法”中的工商人员可以发挥自身优势，为摊贩寻找生活出路。

　　至于“顺义模式”，一些城管大队队长学习后摇着头说“没有可操作性”。现实情况是，有些城管分队与街道关系密切，人、财、物均由街道管理，作为街道下属的一个部门，怎么可能去监督自己的“衣食父母”？

　　各区县大队管理体制不同，很难说哪种模式能被推广。熊文钊认为，城管改革应以理念为先，变革城市管理思维。如果仅仅是部门变了，执法权变了，但“行政高压”的思维不变，对现状将毫无裨益。因此，应当把城市看做一个整体，理顺体制，统筹运作。

　　中国行政法学研究会会长应松年则表示，寓管理于服务等新理念，应是城管改革的方向，今后“执法型城管”必须向“服务型城管”转变。 为了厘清城管行政权的边界——应该管什么、不应该管什么，以应松年为首的专家正在酝酿设计一部《城市管理法》。 RB022

　　罚不出个好秩序

　　——访市政府法制办主任周继东

　　问：有人质疑城管执法的合法性，您怎么看？

　　答：相对集中行政处罚权，来自《行政处罚法》。当年立法时，全国人大调研后，在《行政处罚法》中特地加上了第16条，肯定了“相对集中行使处罚权”的尝试。《行政处罚法》就是这支队伍成立的法律依据，从法理上来说，《行政处罚法》是基本法，全国人大已经授权的非常清楚了，城管执法的法律依据毋庸置疑。

　　问：制定《行政处罚法》时，您就是参与者，现在您怎么看城管的困境？

　　答：城管只是城市管理体制中的一个方面，应该放在大环境中去研究，而不能就城管说城管。去年奥运会给我们的经验是：城市管理是个系统工程，靠各部门的合力才能管好。

　　城管碰到的很多矛盾其实是政策不协调在执法中的反应。比如，没给小商小贩一个合理安排，这是城市政策问题，不是城管能解决的。解决城市管理困境，关键是各个部门相配合，疏通上游和下游，单靠末端执法，罚不出个好秩序。

　　问：崇文和顺义模式怎么样？

　　答：崇文和顺义的尝试，都加强了综合协调。在现行体系下，必须有个第三方，就像奥运时候的“08办”，在各个部门之上综合协调，建立跨部门的协同机制。

　　崇文把执法力量在街道层面整合后，城管和其他部门融合在一起，形成了配合机制。顺义的“大监察”也体现了综合管理的思路，方向是对的。

　　问：北京为什么不能由警察来负责城管这摊事？

　　答：1995年时，北京曾试行过巡警制，但没走下去。巡警制进行不下去，一是警察有法定的职能，是武装的行政力量，不能事事都把警察推到矛盾的前台。另外，那时部门职能没切分，大家都管，就会互相推诿。

　　问：我国是否需要一部《城市管理法》？

　　答：规划部门有《规划法》，水务部门有《水法》，但这并不意味着一定要有《城管法》。为部门立法是计划经济的产物，今后法律将越来越综合，立法者只考虑怎么管理某方面的问题，不会为某个部门立法。现在没有一部专门的《城管法》，将来可能也不会有。

　　问：您认为应该如何规范城管这支队伍？

　　答：我给国务院法制办提过几点建议：希望他们能很好地总结“相对集中处罚权”的做法，希望国务院以一定的形式来肯定这种体制和模式，从全国层面能给城管指定一个管理部门，有一个部门去操心这个群体的事，有个人管，比各地自行其是强。试行12年，城管也到了这个时候了。