问责制：政体改革的重要一步

　　文／罗 筠

　　中共中央办公厅、国务院办公厅近日印发了《关于实行党政领导干部问责的暂行规定》。这是党的历史上第一次将问责制度订为党的纪律条例。

　　《暂行规定》将问责对象界定为：中共中央、国务院的工作部门及其内设机构的领导成员；县级以上地方各级党委、政府及其工作部门的领导成员，上列工作部门内设机构的领导成员。这也是第一次将党政领导干部同时纳入问责对象。

　　“如今，不仅直接责任人员要负责，承担领导责任的有关人员也要负责。不仅执行层面需要负责，决策层面也要负责。权责对等是问责的一个基础。”国家行政学院教授汪玉凯评价，该规定的出台使得整个问责制度更加完整，中国在建设责任政府的道路上又迈出了一大步。

　　“风暴”式问责

　　对官员的职能性过错进行问责，是在2003年“非典”期间逐渐走进公众视野的，那是新中国历史上首次在突发灾害事件中追究官员责任，时任卫生部部长张文康、时任北京市长孟学农相继去职。

　　之后数年，问责案例不断由中央辐射至地方。2004年2月5日，北京市密云县密虹公园踩踏事故37人死亡，密云县长引咎辞职。同年2月25日，吉林省吉林市中百商厦火灾，54人死亡，吉林市市长引咎辞职。大约一个月之后，中共中央紧急批准并印发了《党政领导干部辞职暂行规定》，其中详细列举了包括在安全工作方面严重失职，连续或者多次发生重大责任事故，或者发生特大责任事故负主要领导责任等在内的9种应该引咎辞职的情形。这应该是我国出台的第一个有关问责的制度性文件。

　　2005年3月，国务院《全面推进依法行政实施纲要》，对问责制的相关内容作了规定。同年4月，全国人大通过的《中华人民共和国公务员法》，吸收了上述部分内容，包括引咎辞职和责令辞职。令人印象深刻的是，同年12月，时任国家环保总局局长的解振华因系松花江污染事件引咎辞职。

　　然而，此时，我们对行政问责的理解和适用仍处于起步阶段。因为缺乏全国性的专门行政问责法律和制度，我们屡屡以“风暴”式问责替代制度性问责。问责的主要依据是散见于党纪或政府规章及相关法律中的零星规定，如《中国共产党纪律处分条例》、《党政领导干部辞职暂行规定》、《重特大安全事故行政问责暂行办法》等。这种缺乏统一的程序化、规范化的非制度性问责，很快暴露出制度支撑乏力的缺陷。

　　2008 “问责年”

　　2008年，被人们称为“问责年”。

　　在新一届政府第一次廉政工作会议上， 国务院总理温家宝说：“2008年要选择部分省市和国务院部门开展试点，加快实施以行政首长为重点的行政问责和绩效管理制度。”

　　中共十七大提出了深化行政管理体制改革，强化行政问责制的要求 “建立以行政首长为重点的行政问责制度，完善行政问责程序，规范行政问责行为”。

　　十七届二中全会讨论通过了《关于深化行政体制改革的意见》，明确要求，“健全以行政首长为重点的行政问责制度，明确问责范围，规范问责程序，加大责任追究力度，提高政府执行力和公信力”。改革开放30年，曾制订过三个经济体制改革的决定，这是第一个行政体制改革决定。这个文件为中国行政体制改革建立了框架。

　　其后， 行政问责制首次写入《国务院工作规则》，行政问责制进入加速发展阶段。

　　不到半年，一场罕见的“问责风暴”席卷中国政界——9月14日，对山西省襄汾县“9·8”尾矿溃坝重大安全事故负有领导责任的山西省省长孟学农引咎辞职、副省长张建民被免职。9月22日，对三鹿牌婴幼儿奶粉重大食品安全事件负有领导责任的国家质监总局局长李长江引咎辞职、石家庄市委书记吴显国被免职。问责力度之大、处理速度之快前所未有。

　　中央高层全面建立问责制的决心已经非常明显。自2008年10月开始，中央纪委与中央组织部共同成立了起草小组，经反复论证、多次修改，制定出《暂行规定》(送审稿)。先后经过中央组织部部务会议、中央纪委常委会议、中央党建工作领导小组会议、中央政治局常委会议审议，最终经中央政治局会议审议通过，于2009年6月30日由中共中央办公厅、国务院办公厅正式印发。

　　根源在用人制度

　　中央政治局通过《暂行规定》后，很快宣布了五起特大生产安全事故的处理结果，问责人员中包括铁道部部长刘志军。“这样的集中问责在我印象中还是首次， 说明中央为这个文件预热的意图很明显。”中央党校教授林喆说。

　　然而，在问责风暴中被问责的官员“悄悄地”复出的消息也屡见报端，其中的一些人已重获要职，有的甚至得到提拔。在贵州瓮安群体事件中被免职的瓮安原县委书记王勤调任黔南州财政局副局长；因三鹿奶粉事件被中央纪委监察部处以记大过处分的三鹿事件重要责任人、质检总局食品生产监管司原副司长鲍俊凯出任安徽省出入境检验检疫局局长、党组书记，行政级别从副厅级升为正厅级……

　　2009年上半年，官员“高调问责，低调复出”的现象备受争议。

　　《暂行规定》从制度层面进行了查漏补缺，明确规定“受到问责的党政领导干部， 取消当年年度考核评优和评选各类先进的资格。”“引咎辞职、责令辞职、免职的党政领导干部，一年内不得重新担任与其原任职务相当的领导职务。”并且，对他们的复出也进行了一定的制度安排：官员复出除应当按照干部管理权限履行审批手续外，还应当征求上一级党委组织部门的意见。”

　　林喆认为， 有大量的落马官员，但是从来没有人承担过任用和监督不当的责任，这也是“带病提拔”屡见不鲜的重要原因。“问责如果不能涉及用人制度， 就很难真正从源头解决问题。 ”汪玉凯认为，“根本的问题是将问责往前移，防患于未然。比如，完善官员的选拔制度。”

　　进入2009年，新一轮的年轻干部培养选拔已经拉开帷幕，官员选拔制度的改革被认为是从源头上开始加强的行政改革。政论家认为，“从整体上改革干部选拔制度，加大老百姓对官员的选择权利，这才是解决问题的关键。” ■

　　(作者为南京大学公共管理学院 博士)__