非均衡的区域发展战略和差别化评价体系

　　浙江大学区域与城市发展研究中心教授 陈建军 《 人民论坛 》(2009年第12期)

　　在县级层面落实科学发展观，有许多工作要做，但是从区域经济学的视角看，最关键的是在空间层面，推行非均衡的发展策略和分类指导、分区管理的评价体系。

　　科学发展观的基本理念和基本政策是无空间差别的。但是在县级层面提到落实科学发展观，实际上是一个操作层面问题。因此就必然地牵涉到将科学发展观理念在空间上如何落实的问题。从区域经济学的视角，最关键的就是如何依据各地区不同的空间承载能力，实施空间差别化的非均衡发展战略。

　　科学发展观是人类共同的理念和目标，在这方面，发达国家的许多做法是值得我们借鉴的。其中关键的一条就是实行非均衡的空间发展战略，即依据地球空间不同的经济活动承载能力，实现集中化的区域经济发展战略，我们的东邻日本，就有许多值得借鉴的地方。日本的人口约为中国的1/10，但国土面积只有中国的约1/30，日本单位产出的二氧化碳排放量还不到中国的1/5。

　　我认为，放弃抽象的理论思考，当前在县域层面落实科学发展观，首先要强调的就是依据不同的自然、地理和社会环境，充分考虑到资源的集约使用，包括土地资源的集约使用，推行非均衡的空间发展战略。

　　国家在“十二五”期间推出的划分主体功能区的空间发展战略，实际上就是这样一种非均衡的空间发展战略。科学发展观关键就是要依据各地区不同的资源秉赋、区位条件、人文环境、发展基础以及路径依赖等发展条件，实施差别化的发展战略，而不是一刀切的发展战略。

　　在不同地区实行差别化的区域空间发展战略，是否会导致地区发展差距的扩大，从而和区域协调发展相悖？发达国家和地区的实践证明这是可以避免的。其方法主要有两种：第一，是鼓励要素流动。这样，生态承载能力和人类经济活动强度相对较低地区的人口就会转移出去，就能够提高该地区单位人口的资源拥有水平，为当地居民的致富创造外部条件；第二是增加区域间的转移支付。这有两个途径，其一是民间的转移支付，转移出去的人口，在发达地区创造了更高的要素回报水平，并通过各种社会网络，回流到原居住地区，推动这些地区的福利改善；其二是政府的财政转移支付。

　　健全不同功能地区之间的财政转移支付是推进差别化区域空间发展战略、落实科学发展观的必要条件。日本经济发达、产业高度集聚的东京、大阪和名古屋三大都市圈其人均GDP只是全国平均水平的1.08倍。如前所述，日本全国的产业分布是高度不均衡的，但日本国民的人均收入水平，包括人均收入最高地区和人均收入最低地区之间的差距，仅为1.8：1。这很大程度上是因为日本在不同地区之间推行了大规模的财政转移支付。

　　在县级层面落实科学发展观，除了要求因地制宜地实现非均衡的空间发展战略，鼓励要素流动、推行财政转移支付之外，建立分类指导，分区管理的科学的评价方法和差别化的评价指标体系也是非常重要的。现在落实科学发展观的一大制度障碍，就是单一的以GDP考核为中心的评价指标体系。这种评价体系忽略了区域间的差异性和GDP指标自身的局限性，也是导致许多地区发展失衡的主要原因。因此在落实科学发展观的制度建设方面，如何制定针对不同类型区域的具有不同考核重点的区域发展评价指标体系是非常重要的。

　　典型案例

　　日本非均衡发展战略借鉴

　　日本每单位国土面积人口的承载水平，约是中国的3倍，即便是这样，2007年日本的人均收入约是中国16倍以上。同时，日本单位产出的二氧化碳排放量还不到中国的1/5。

　　日本取得这样的成绩，和其空间非均衡发展有相当大的关系，日本的太平洋沿岸的三大都市圈，集中了日本70%的人口和75%的产出。也就是说，其他约占日本80%以上面积的国土上，实际上只有30%的人口和25%的经济活动，是低经济活动负荷的地区，这对日本的国土资源的保护和利用是非常有利的。这种非均衡的空间发展战略，是资源节约和环境友好战略在空间上的具体运用。

　　如何解决县域经济发展中的“四没有”

　　中国社科院农村社会问题研究中心主任、教授 于建嵘 《 人民论坛 》(2009年第12期)

　　没钱、没权、没人、没地，这四个“没”，概括起来就是，县级政府在县域经济发展和新农村建设中“主导乏力”。

　　为了解决这些问题，中央和各地都进行了一系列的改革探索。目前中国许多省市就在进行“强县扩权”或“扩权强县”的改革实践，希望通过扩大县级政府的社会和经济管理权以加强县级政权主导本地经济和社会的能力，并最终改变目前的行政层级实现“省管县”。在我看来，这些改革虽然会在一定程度上解决县级政权“没权”的问题，但并不能根本解决县级政权的权力来源和构成问题。在现阶段，县级政权很大程度上仍然是向上负责的政权机构。从政治发展的角度来讲，民众参与和责任政府是地方政府的发展方向。就县政改革而言，其目标就是在地方自治原则的基础上，努力实现县级政权既向上级负责也向县域居民负责而且主要向县域居民负责的转变。这是县域经济发展和建设新农村的需要，也是构建和谐城乡社会关系的需要，对于县域经济社会发展具有根本性的意义。进行县政改革，笔者的基本主张是按地方自治原则建立县域政治，主要包括以下几个方面的内容：其一，重新确立县级政权和县级领导人的政治定位，建立真正的责任政府；其二，充分发挥地方政治精英对地方政治的主导作用，改变异地为官和任期制度；其三，进行司法改革，实行县域司法制衡制度。

　　改革财税体制让县级政府拥有一定的财权，则是为了解决其面临的“没钱”问题。当前一些省市正在进行“省管县”改革实践，力图改变现行财政体制共享税中央和省、市分享比例过高的状况，提高欠发达地区县级财政的分享比例，力求统一财权和事权。此外，优化县域金融环境，加强国家的金融支持力度也是解决县域经济发展中资金缺乏的重要手段。一些合理可行的措施包括：通过改革明确国有商业银行支持县域经济发展的责任，完善县域金融服务功能；建立多层次的县域金融服务体系，开发适合中小企业、农民合作社和县域经济特点的信贷品种；推动政策性金融、商业性金融和合作金融、民间金融的协调配合和功能互补，等等。 

　　对于如何解决县域经济发展和新农村建设中的人才缺乏问题，需要政府高度重视，这也是对领导者执政能力的重大考验。各地应根据本地实际，在注重基础教育的同时，大力发展各种形式的职业技能教育，努力培养适应现代农业发展的专业农民，同时也要重视从城市引进各方面专业人才。还有一个非常重要的问题就是如何培养和使用县域党政领导人才，特别是在如何保证他们向农民负责、为农民服务的问题上，应当鼓励各地突破各种清规戒律，进行大胆探索创新。 

　　当前一些地方官员抱怨建设用地不够，审批难，已经严重影响到县域经济的发展。这种论调说明，这些官员对县域经济的理解是有偏颇的。其实，县域经济除了包括县域工业经济之外，还包括一些其他经济形式，比如与农业、农村和农民联系紧密的生产、服务行业。当然，在实行最严格的耕地保护制度和保护农民土地权益问题上，国家必须严格按照制度和政策办事，但在提高土地使用效率上，并非没有改进余地。因此，在发展县域经济的过程中一定要因地制宜，探索适合本地实际的县域经济发展道路。不一定非要把着眼点和主要精力放在发展工业上。

　　总之，发展县域经济需要解决好体制、资金、人才、土地等各方面的问题，除了国家从宏观层面提出的发展战略之外，各地还需要根据本地实际，开拓创新。加快县域经济发展是增加农民收入，改善农村经济社会状况，提高农业现代化水平的必由之路，也是新农村建设的重要内容。在新农村建设的大背景下，县域经济的发展正在受到越来越多的关注与重视。相信在不久的将来，县域经济的发展必将在解决“三农”问题，推动农村经济社会发展过程中发挥更大的示范带动作用。

　　典型案例

　　县域发展“四没有”

　　许多县级领导反映，当前县域经济发展中的突出问题是“四没有”，即没钱、没权、没人、没地。

　　所谓“没钱”，就是缺乏资金。在财政税收方面，按照现行的中央地方分税体制，税收分成的75%归中央财政，县域最多只能得到25%。在金融支持方面，四大国有商业银行在县域的网点大量撤并，信贷服务日益萎缩，其他金融机构也不能有效解决中小企业和农民发展过程中遇到的资金不足、贷款困难问题。

　　“没权”，就是缺乏行政资源。行政体制上许多部门实行垂直管理，县级政府缺乏综合调控能力。以广东省增城市为例，目前该市属政府序列的局级以上机关单位有44个，其中实行垂直管理的单位15个，占34.1%。

　　“没人”，指的是缺乏人才。按照国家人事制度，高学历者均为城市户口，再加上市场机制的作用，人才都集中到了大中城市，县城以下地方人才资源濒临枯竭。

　　“没地”，则是中国人多地少的国情决定的。现在国家实行严格的耕地保护制度，不仅农业用地数量有限，对于那些迫切希望发展县域工业的地方来说，建设用地更是制约发展的瓶颈。