张树义：破解行政诉讼难题不是法院一家的事

    作者：张树义

　　在第五次全国行政审判工作会议上，最高人民法院院长肖扬提出，“要积极推进行政案件管辖制度的改革和完善，通过加大指定管辖、异地审理的力度，防止和排除地方非法干预，为人民法院依法独立公正审理行政案件提供制度保障。”具体的做法是：有管辖权的基层人民法院不适宜管辖的第一审行政案件，经原告申请、基层人民法院提请或者中级人民法院决定，可以由中级人民法院将案件指定到本辖区内其他基层人民法院管辖审理，实行异地管辖。

　　受理难、判决难、执行难，这是目前行政诉讼遇到的障碍。出现这些问题其实也不难理解，地方法院的人、财、物诸方面都依赖于本地同级政府，在审理当地政府为被告的行政案件时难免不受到行政干预，法院也就难免存有顾虑。因此，在既定的制度架构内如何寻求摆脱尴尬的境地，一直在各方的努力之中。

　　早在2000年的关于行政诉讼法的司法解释中，最高法院就曾规定，被告为县级以上人民政府，且基层法院不适宜审理的案件，即可作为重大复杂的行政案件，提高审级由中级人民法院管辖。这可以看作为努力之一。

　　如今又要出台异地管辖措施，将在某些地方试行且被实践证明行之有效的做法制度化，以摆脱地方保护主义对行政审判的干扰，可以看作是进一步的努力。行政案件管辖制度的改革，不论是提高审级，还是异地管辖，都可以起到以较小的代价解决长期困扰行政审判问题的作用，对于保证人民法院独立公正审判意义重大。

　　然而，我们也必须认识到，造成行政审判难的原因是多方面的。有中国几千年中绵延流传的“民不与官斗”的文化传统，也有人、财、物等方面司法机关受制于行政机关的现行体制，更有法院所处的地位，这些因素都在更深的层次上制约着行政审判的开展。应当说，异地审判虽然效力有限，但它也是最高人民法院在现有条件下所做的努力。真正的问题在于，行政诉讼并不仅仅是法院一家的事，行政诉讼制度的完善需要在体制和制度架构等方面做出相应的调整。

　　早在1989年《行政诉讼法》颁布之初，我曾于《法制日报》撰文指出，《行政诉讼法》不过是民主这架机器的启动器。没有这一启动器，民主这架机器就处于静止状态，其存在的一切问题都被掩盖着。

　　现在这架机器的开关按下去了，其存在的问题也就逐步暴露出来。但问题的提出并不等于问题的解决，我们只能说它为解决问题提供了契机。因此，直面行政诉讼这架机器运转中出现的问题，就成为建立法治国家的关键。这不仅是法院一家的事，而关涉到社会各界，需要全社会的努力。

　　消极意义上的民主，意味着公民的权益不受侵犯，这是最起码的要求。在中国社会的转型过程中，公民正在摆脱更多的人身束缚，正在获得更多的财产权利。我们所生于斯、长于斯的社会活力也来源于此。然而也要冷静地看到，我们在有些方面对公民的人身权、财产权的保障还不充分，特别是受到行政机关的侵犯而投诉的渠道还不十分通畅。社会的不和谐很大程度上源于此。

　　行政诉讼受理难、判决难、执行难，显然成为建设法治社会的制约瓶颈。在这个意义上，最高人民法院的上述努力就具有重要的意义，期待着更多改进措施的跟进。

　　□张树义(中国政法大学教授)