“文山会海”是对行政机关办理公务的文学性形容，却也反映出“文”和“会”在日常行政工作中占有的分量。这里先放下“会”不谈，但就“文”而言，可以毫不夸张地说，离开了“文”，行政工作几乎会立刻停顿。法治社会讲究依法行政，按道理说，依法行文当然是依法行政的组成部分。不过，事情似乎并没有那么简单。
倒不是说国家行政机关行文无“法”可依——明明有国务院制定的《国家行政机关
公文处理办法》(2000年制定，2001年生效，以下简称《公文处理办法》)；也不是说我们的行政机关行文有法不依。关键问题是，此“法”非彼“法”也——行政机关和法学界在用两种不同的语言说“法”。比方说，行政方作出影响行政相对方权利义务的行为，应当向行政相对方说明理由，给出事实依据和法律依据，听取相对方的申辩(有时还要依法举行正式的听证会)，告知相对方不服该决定的救济渠道(复议、诉讼或者申诉)，并依法向相对方送达，这是行政法上的程序公正原则的一般要求。但是，有的行政机关采用的是向行政相对方所在单位“通报”的方式，依据就是《公文处理办法》第九条关于“通报”的适用范围(“表彰先进、批评错误，传达重要精神或者情况”)。由于是“通报”，针对的是单位(通常是行政机关所管辖的事业单位)而不是个人，于是程序公正原则所要求的上述步骤，一般也就不会出现了。受到该行政行为不利影响的相对方，从单位的布告栏里看到“通报”的内容时会是什么样的反应，可想而知。由此而引发的诉讼案件不在少数，被告行政机关对撤销其行政行为的判决书表示不理解、不服气的也非罕见。其中根本的原因，是行政机关与法律界“工作语言”的不一致。
《国家行政机关公文处理办法》的目的是“为使国家行政机关(以下简称行政机关)的公文处理工作规范化、制度化、科学化”(第一条)。《公文处理办法》将行政机关的公文定义为“行政机关在行政管理过程中形成的具有法定效力和规范体式的文书，是依法行政和进行公务活动的重要工具”(第二条)，表明了“依法行文”的基本立场。公文既然是具有法定效力的文书，是依法行政的重要工具，则行文主体必须有相应的行政职权，行文形式必须符合法定要件，其所表述的内容应当清晰、准确，尤其应当明确区分行政机关内部管理程序中的行文与对外处分行政相对人权利义务的公文所适用的不同规则。而事实上，《公文处理办法》对最后一方面并未给予关注。这就极易造成行政机关公文形式与其所记载的行政行为的法律意义之间的不匹配：应当向行政相对方送达的行政决定，却采取“通报”的形式，不仅剥夺了行政相对方的申辩权，而且没有履行应尽的告知义务，是“内”“外”不分；本属于一个行政机关职权范围的事项，却通过“联合行文”的形式冠以其他行政机关或者人民团体、事业单位的名号，造成该文件所涉及的职权不清、效力层级不明；本来是行政机关的行为，却与政党或者军队联合行文，造成行为的性质难以确定，是党政不分(《公文管理办法》“同级政府、同级政府各部门、上级政府部门与下一级政府可以联合行文；政府与同级党委和军队机关可以联合行文；政府部门与相应的党组织和军队机关可以联合行文；政府部门与同级人民团体和具有行政职能的事业单位也可以联合行文”)。
大约五年前的一次学术会议上，一位行政机关工作人员感慨万分地说：“法学界整天说我们办事不讲程序(指程序不公正——笔者注)，其实我们的办事程序非常清楚，真不知道你们(指法学界——笔者注)到底要的是什么‘程序’！”记得当时这番话引起了关于行政法理论与行政机关实务中的“行政程序”究竟有何异同的热烈讨论，结果是大家一致认为依法行政要求对“行政程序”从内容到形式的一致认同，法律与行政应当用同一种语言说话。五年过去了，问题依然严峻，并且随着全社会法治意识的不断提高而似乎更显得突出。对此我倒是持乐观态度：任何问题，如果越来越多、越来越频繁地受到关注，那就是说，寻求解决途径的时候到了。
