十一届全国人大常委会第二十三次会议定于2011年10月27日上午9:00在人民大会堂金色大厅召开联组会议，对国务院关于城镇保障性住房建设和管理工作情况的报告进行专题询问。以下为实录：

　　中国网：

　　受吴邦国委员长的委托，联组会议由全国人大常委会副委员长华建敏主持。

　　华建敏：

　　各位副委员长、各位委员：现在开会。按照日程安排，十一届全国人大常委会第二十三次会议今天上午举行联组会议，对国务院关于城镇保障性住房建设和管理工作情况进行专题询问。昨天下午的分组会议已经对国务院的报告作了审议。审议中，委员们认为，党的十七大提出要努力使全体人民“住有所居”，为实现这一目标，国务院作出了全面部署。“十一五”期间，我国的保障性住房建设快速发展，各级政府和有关部门目标明确，认真组织实施，保障性住房建设取得了积极进展和一定成效。审议中，委员们同时指出，规划好、建设好、管理好保障性住房是涉及广大人民群众切身利益的一件大事，是“十二五”规划的一项重要的约束性指标。在推进过程中，资金需求多、保障难度大、各级政府任务很重，为确保这项任务更好完成，委员们就进一步完善基本住房保障制度、科学合理制定规划、拓宽建设资金来源渠道、加强日常管理等方面提出了许多中肯的建议。

　　华建敏：

　　国务院及其有关部门对这次专题询问十分重视，今天到会听取意见、回答询问的国务院有关部门负责同志有：

　　住房和城乡建设部部长姜伟新同志，

　　住房和城乡建设部副部长齐骥同志，

　　发展改革委副主任穆虹同志，

　　财政部部长助理王保安同志，

　　国土资源部副部长贠小苏同志，

　　人民银行行长助理郭庆平同志，

　　银监会副主席王兆星同志。

　　华建敏：

　　现在专题询问正式开始。先请六个分组报名的12位委员作询问发言。询问时间请控制在3分钟之内；回答时间请控制在10分钟之内。

　　首先请牟新生委员发言询问。

　　牟新生委员：

　　我查阅了一下，自2008年以来，国务院和有关部门就保障性住房建设、调控房地产市场秩序，下发了29个文件，这充分说明本届政府对解决城镇居民的住房建设问题高度重视，力度很大。但是，我认真地翻阅了一下，在所有这些文件中，没有一个文件系统地阐明国务院作为中央政府解决我国城镇居民住房问题的整体思路是什么，没有一个整体设计。每一个文件差不多都针对某一个问题，零敲碎打的东西多，整合的东西、整体的思路不够明确。时髦一点说，缺乏一个顶层设计。但是最近我又翻了一下过去的文件，1998年国务院曾经就城镇住房建设问题发过一个通知，题目叫做《关于进一步深化城镇住房制度改革 加快住房建设的通知》。这个通知里有这样一段话，我觉得很精辟，“停止住房实物分配，逐步实行住房分配的货币化，建立和完善以经济适用房为主的多层次城镇住房供应体系，对不同收入家庭实行不同的住房供应政策，最低收入家庭由政府或者单位提供廉租住房，中低收入家庭，购买经济适用住房，其他收入家庭购买、租赁市场价格的商品住房”。通知还说，“要调整住房投资结构，重点发展经济适用房”，也就是‘安居工程’，加快解决城镇住房困难的居民住房问题，新建经济适用住房出售价格实行政府指导价，按保本微利的原则确定。”我读了这段话以后反复思考，我认为，这段论述比较符合我国的实际，应该就是解决我国城镇居民住房问题的一个整体思路，是一个实事求是的顶层设计。我的问题是，请问1998年国务院的这个通知现在是否仍然有效？是否可以重申作为解决城镇居民住房问题的整体思路或者顶层设计？

　　姜伟新：

　　方才牟新生委员说2008年以来保障性住房的制度建设、顶层设计，有零敲碎打的感觉，我认为这个感觉是对的。因为这个事物确实是一个新生的事物，从来也没有做过这样的事情，所以经常是碰到一个问题就解决一个问题。但是实际工作当中又不完全是这样，国务院还是很注意整体的考虑。方才谈到说1998年有一个文件，讲得很不错，具体内容我不重复了，是不是可以考虑作为总体设计和建设的一个基本的文件。是的，现在那个文件仍然是有效的，仍然是指导我们现在住房工作的一个非常重要的文件。但是这几年随着实践的发展，也在不断地总结和完善。基本住房保障制度，按我们的理解，大概应该包括保障的范围、保障的方式、保障的机制、目标和原则。这几个方面，这几年确实都是在不断地完善着。我们考虑，住房保障范围就是低收入和部分中等偏下收入的，没有房子住的和住房困难的，住房困难的包括不成套，几百个人共用一个卫生间等等。方式还是实物保障和货币补贴两种方式，这两年实物保障多一点，“十二五”末以后，逐步转到货币补贴为主。

　　姜伟新：

　　实物保障又分为租和售。机制上主要是两个机制，一个是投入机制，一个是建设管理分配运营的机制，这两方面也在不断地完善着。保障目标，我们考虑到2020年末，应该是绝大多数的城镇居民都住到成套的符合文明要求、健康要求的房子当中去，到“十二五”末，根据现在初步的测算，保障率达到户数的20%左右。保障的原则是满足基本住房需求，小户型、功能全、质量好。我归纳一下，1998年到现在，这些年的实践，以及政策文件的不断完善，目前是这样的情况，当然还要在实践当中不断总结和完善。

　　吴启迪委员：

　　我接着牟委员刚才的问题继续提问。大家都知道，保障性住房实际上是一个非常复杂的问题，首先它不是全覆盖的，所以公平性的问题是非常敏感的。第二，它的种类非常多，有廉租房、经济适用房等等，投资又涉及方方面面，有政府的、银行的，有企业的，也有居民自己的，当然还涉及到土地问题，地区差异又非常之大。刚才牟委员也提到了顶层设计的重要性，假如这个事情做不好，将来可能会出现许多意想不到的后果，这些后果，我们在讨论过程当中很多同志也谈到了。当然我相信，住房和城乡建设部也考虑到了这些问题。姜部长在自己的报告中也提到了做顶层设计，但是这件事谁来做，怎么样做，住房和城乡建设部在里面是什么样的角色，有什么样的考虑。作为一个附加的问题，刚才也讲到了，投资的方面非常多，而且比例也不一样，国家现在投入做得比较好，但是从银行，从地方等方方面面来讲，落实得还是不够的。现在一年差不多过去了，如果投资不到位的，质量保证等等问题是怎么样考虑的？

　　姜伟新：

　　公平问题确实是非常严肃的问题。住房保障这项工作的顶层设计，我们考虑第一位的还是基本保障制度的问题。我方才说到的在一定时期内我们国家究竟住房保障的范围是什么、方式是什么、机制是什么、目标是什么、原则是什么，我们认为最顶层的还是这个，这一点刚才已经跟委员们报告过了。下一个就是如何落实好这五个方面的制度，这是一个非常重要的问题。讲到公平性的问题，我们认为第一位的公平还是保障率，是保障多少。到“十二五”末期，我们国家城镇住房保障要达到20%左右，确实也是费了一番脑筋的，进行了深入的研究，跟其他国家比，我们这个比例是低的。这个比例究竟怎样，在实践当中还可以不断地研究和探索。

　　姜伟新：

　　第二个层次的公平问题就是执行当中的个人财产的占有，会不会有人借这个机会谋取利益的问题，这也是我们这几年工作当中特别注意的一个问题，当然现在还没有做得很好。可以租的房子是一个问题，对可以售的房子，可能会产生资产上将来占很大的便宜，或者在房子销售上牟利。以经济适用住房为例，一是户型设计现在是限定在60平方米以内，一般收入较高的家庭不会住那么小的房子。二是条件的审查，必须是低收入，不够低收入你不能去，当然有个别现象，开着宝马去买经济适用住房的，这种现象发生过，但不是主要的，当然也说明我们管理过程当中还有问题。要审查收入，实行三榜公示、公开。三是政策上有限定，买了经济适用住房，五年内不能上市，只能自己住，五年后允许上市，但是还有两条非常严格的规定，第一是只能卖给政府，或者优先卖给政府，第二是80%-90%的土地收益由政府来收回，土地增值那部分的80%-90%必须由政府收回，这在很大程度上限制了那些借经济适用住房来谋取很大利益的情况发生。当然，执行过程当中，因为才刚刚开始，很多地方还没有到五年，没有到他卖了赚了很多钱的时候。当然我们会更加重视这个问题，认真对待。

　　姜伟新：

　　关于种类，现在确实种类很多，我那天报告了，五、六类，搞这么复杂干什么？这有一个过程，不是全国就搞这五种了，也是随着实践的发展，有这样的需要，增加一个，又有需要再增加一个。原来的种类，有的地方仍在实行。所以我们现在的政策是这样的：一是几种类型保障房的形式是在实践中逐步形成的。二是允许各个地方从实际情况出发来选择保障类型，比如没有统一要求今年一千万套里限价商品房必须是八百万套，没有这样的规定，各个地方自己去选。实践证明，各个地方确有自己的侧重点，比如北京，更多地搞了限价商品房，别的城市几乎都没有搞或者是少量的限价商品房。北京为什么搞限价商品房呢？因为低收入那部分住房困难的已经解决得差不多了，面对最困难的是中等偏下收入那部分人住房困难，所以就更喜欢限价商品房的方式来保障。我们现在还没有想明确取消哪一类，因为不同的地方有不同的需要。

　　姜伟新：

　　方才谈到投资，投资确实是一个大问题，以今年为例，就需要1.3万多亿，当然当年也不一定需要投入那么多，1.3万亿对应一千万套房，是对应到结构完成。事实上，我们现在要求是，三分之一达到结构完成，三分之一出地面，三分之一做到基础浇铸混凝土。因此，以今年为例的话，不一定1.3万亿全部到位了才能全部开工。从目前的情况看，国家发改委、财政部今年下了大功夫了，到现在为止已经安排了1520多亿元了。地方财政今年的投入也是非常大的，因为今年财政部代地方发了地方政府债券，中央要求他们大部分要用到保障性住房建设当中，这解决了地方保障性住房建设资金不足的问题。

　　姜伟新：

　　顶层设计，现在是住房和城乡建设部在牵头，涉及到发改、财政、国土、银行、银监会、监察部、国家林业局、农业部、民政部等部门，这是一个联合战线，我仅仅是这个协调小组的召集人。总体来说，包括基本住房制度建设和有关的顶层设计，我们也是边干、边实践、边总结、边在设计着，眼下还没有一个非常完善的、很明确的“三页纸”说制度是什么、顶层设计是什么，这个还是很需要的，我们下一步会做这项工作。当然，我方才说的都是报告一些情况，实际执行当中确实有不少问题，比如面积问题，经济适用住房，要求六十平方米以内，他就给你建了九十平方米，执行当中确实是有问题。当然，应该说那还是少数的，多数地区还是按照国家的规定在做。

　　吴晓灵委员：

　　谢谢主席。住房是重要的民生问题，实践证明，完全依靠政府或完全依靠市场来解决住有所居的问题都是不现实的，必须采取政府与市场相结合的办法来解决，合理界定政府与市场的边界，我认为是问题的关键。政府最主要的责任是保障低收入困难群体的住房问题，即用廉租房或货币补贴的形式解决困难群体住有所居的问题，带有救助性质。廉租房应小面积、功能全，做到既能住又有改善住房的压力。而目前许多地方保障面积太大，对自己努力解决住房问题的人来说有失公允，享受救济的人比自己努力买房子的人或者租房子的人住的条件还好，那是不公平的。中央政府将采取什么样的措施督促各地纠正这些偏差？经济适用房和公租房是用来解决中低收入夹心层人群的居住问题的。但由于经济适用房能上市交易，即使补交了土地增值收益仍有巨大的增值空间，诱发了许多腐败问题，真正夹心层难以享受到此政策。刚才姜伟新部长谈到了未来要改，说五年之后要交一定的土地增值收益，我想剩下的那些收益是以万元计、几十万元计，对很多人来说是有很大诱惑力的，比他去打工，比他做一份工作，短期内积累是多很多的，因而寻租的动力、腐败的动力仍然存在。近来，又有些地方，又允许几年后公租房出售给承租人，又会有寻租空间。政府将采取什么措施消除经济适用房和公租房市场中的寻租空间呢？抑制商品房市场的过度投机是为了平抑房价，但长期采取限购政策与市场配置资源的原则相悖，应该更多地运用税收手段调节。我们可以用高额递减的增值收益税收和在扣除每人一定住房面积后开征存量房产税的方式加以调节。鼓励富人长期持有房产，并将房产投入租赁市场，解决租房市场房源的问题。不知政府是否认可这种调控方法，实施起来有什么困难？我再说一个观点。刚才谈到了限价房存在的必要性，其实我觉得限价房根本不需要存在。因为你要是针对一个过渡人群，可以把廉租房和公租房做好了，这些人就住有所居，他想改善，他买不起大房子，可以买小房子。限价房政策对于房价的确定其实是有扭曲的。

　　姜伟新：

　　方才吴晓灵委员提到的第一个问题，就是从制度上和方向上对住房保障应该是以廉租住房为主和货币补贴为主，这样可以避免很多不必要的问题的产生。正像她说的，有些享受了补贴的人比那些靠自己努力打拼的人住房条件还要好。廉租住房为主和货币补贴为主，我认为是对的，现在的方向也是在朝着货币补贴为主的方向在努力和行进着。我方才报告了，我们初步设想，两三年以后，恐怕就要逐步转到货币补贴为主。这两年之所以搞实物保障房，就是因为确实社会上这样的房源太少，这是我们这两年的考虑。现在是一个过渡阶段，正在朝着这样一个目标去走。

　　姜伟新：

　　经济适用住房只要能够上市，未来获利的空间就是很大的事情，也会带来很多腐败的问题，这个问题提得非常好。我们开始就意识到了这个问题，回答第二个问题的时候我报告了一些，制度设计上考虑了一些，现在看来还没有到实际发生这种情况的时候，我们会尽可能提前考虑，尽可能减少谋利的范围、空间和数量，以前已经发生的，在工作当中逐步地改进。

　　姜伟新：

　　关于第三点，公租房是不是可以卖的问题，从我们国家政策制度规定上是不允许的，公租就是租，不能卖，但是现在有些地方由于资金周转的问题，把一部分租的房子也卖了，这是不符合国务院有关规定的，我们会在工作当中看看怎么样纠正这种做法。

　　姜伟新：

　　关于限价房取消问题，我们实践当中再研究。您还提到了一个非常重要的问题，就是限购的问题，这个政策是个行政办法，是我们不得已而采取的办法，是房价高速上涨，其他手段都用了以后，都起了作用，但还差那么点火候才能把房价抑制住，至少是过高过快上涨的势头给抑制住，最后不得已出了这样一个限购的措施。作为一把剑在悬着，还由监察部和住建部，实行问责。这招真是起了一些作用，不能说是主要作用。党中央、国务院采取了综合政策情况下，商品房的房价现在总体上趋于稳定，一些城市开始有下降的苗头了，一些二、三线城市还是在涨着，但是涨幅开始减小。您说要更多地采取税收的办法，对房价，对需求和供给，包括对房价进行调节，我们认为这也是一个非常重要的意见，也是对的。但是现在确实有一个信息不是特别清楚的问题，我们正在努力建设城镇个人住房信息系统，这个信息系统的建设老实说很艰难，我们准备先在四十个城市进行试点，试点的进程是先把四十个城市自身个人的住房信息收集起来，然后尽快实行全国的联网。这两个步骤进展得都不是很顺利。如果这个信息系统将来建立起来了，再加上银行系统、财政系统、税务系统的一些信息，再加上公安的一些信息系统，如果能统一起来，到一个平台上，就不必再采取限购这种行政色彩浓厚的办法。现在主要是基础的工作还不够，住房信息系统工作已经做了两年多了，正在艰难地进行着，我们努力把它做好。

　　王保安：

　　首先我非常赞成刚才吴晓灵委员提出的要明晰界定政府与市场边界的观点，也非常赞成关于在调控房地产市场运行过程当中充分发挥税收政策工具作用的观点。因为，这是在市场经济条件下，政府调控任何一个行业或者市场运行过程当中的常用的政策工具，又是一个国际惯例。所以，对吴晓灵委员两个观点我都是赞成的。

　　我需要解释的是，第一，当前要正视我们国家房地产市场发展的阶段性特征，我国房地产市场发展起步晚，起点低，又呈现一个跨越式突击性的迅猛发展状况。在这种情况下，国家税收政策的设计需要一个发现经济要素、发现市场经济特点，根据实际运行情况进行相应的税收政策设计的过程。所以当前我们国家的税收政策在住房的取得、转让和保有环节的合理负担问题以及相应的税率设计问题，还有不完善之处。我们承认这需要一个过程。

　　第二，在历次房地产市场调控当中，税收政策应该说也发挥了应有的作用。现在涉及到房地产市场的取得、转让和保有环节的税种，有专门面对房地产市场的五个，有共性的税种在房地产市场领域里发挥作用的五个，共涉及到十个税种。在这个过程当中，应该说国家的税收政策发挥了现阶段应有的作用。

　　第三，针对我国房地产市场的发展状况，目前在上海和重庆已经开始进行房产税的试点，各项准备工作已经完成，并且已经开征，投入了运行。下一阶段我们要做的工作，就是针对我国房地产市场发展的实际情况，完善税制，加快税收政策的制定，抓紧总结两个城市的房产税试点经验，加快推进房产税的实施，以使它进一步发挥在房地产市场运行过程当中的调控作用。

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