地方预算公开受困“三重门” 闵行样本折射中国预算改革困难所在

　　本报记者 覃爱玲

　　整个行政体系的内部压力，亦是改革所要衡量的问题——很多人担心，本地区预算公开后，成为改革“孤岛”，导致体制难容。

　　被各界寄予迫切期望的中国地方预算改革，在持续疾行一段时间后，正受阻于当下的种种体制之困。

　　一个例子是，哪怕是在因预算改革而声名鹊起的上海闵行区，南方周末记者在与相关工作人员聊天时，他们也会经常提起曾在今年因“全裸乡政府”而闻名全国的四川省白庙乡，“据说现在都没有人愿意去白庙开会投资了，闵行当然不希望搞成那样。”

　　尽管近几年各界对中国预算改革的呼声甚高，但遍数全国，真正具有实质性改革的地方寥若辰星，而上海市闵行的预算改革是最引人注目的试点之一。

　　但是被业内专家视为最重要，同时也最为公众关注的预算公开这一环节，哪怕在闵行仍然进展乏力，颇为踌躇。“他们内部已经做好(预算)公开的准备了，主要是考虑到外部环境，才没有公开。”接受南方周末记者采访的上海市人大专家周梅燕长期参与闵行区的预算改革，在她看来，闵行区的预算改革走到目前这一步，已经遇到体制性瓶颈。

　　那么，中国地方预算公开改革，究竟难在何处？所谓体制性瓶颈究竟是什么？闵行样本或可折射出症结所在，并以期解决。

　　负面反应与人去政息之忧

　　在公众最为关心的预算公开上，闵行区的整个预算报告已经对区人大代表进行了公开，但是对全社会的公开尚很有限。闵行区人大财经工委主任顾宏平曾在年初的一次内部会议中表示，这是闵行在预算公开方面接下来的主要工作。“2009年我们几次向财政部门呼吁，虽然财政部门也作出了预算方案，但是由于多方面原因最终还没有实行良好的公开。”顾宏平说。据了解，区财政局为此曾经做了好几个方案。

　　首当其冲的是担心预算公开后外界的负面反应不可控。

　　闵行区财政局副局长周国强对南方周末记者表示，预算改革从技术上来讲并不复杂，尤其是在上海这样公务员整体素质较高的城市，不公开主要是考虑到公开后可能产生的种种问题。比如公务员平均工资过高可能引起社会大众的质疑。“上海市的工资水平相对来说是比较高，我们实行的是阳光工资，没有什么额外收入，这样看起来，平均工资就好像很高。在上海，这样的工资跟一些收入较高的企业比，根本算不了什么，但是如果跟一线工人比，那就不得了。这跟我们所处的社会大环境有关系，如果不考虑这个客观现实，贸然公开，可能会造成社会上的许多矛头都指向我们。”

　　据一位工作人员透露，在闵行区，一个副局长的工资肯定在年薪十万元以上。而据统计资料，2009年度上海全市职工年平均工资为42789元。

　　除了上述顾虑外，就闵行区的预算改革来说，区委书记的支持，被认为是改革得以进行的主要原因。“闵行的书记原来是学宪法的。”具体参与闵行预算改革的中国政法大学教授蔡定剑回忆，他们是在找了多处地方未果后，最后确定为上海闵行。

　　可以说，闵行预算改革的推进，集聚了具有改革决心的重要官员、相对专业的执行队伍、地处上海这样改革气氛相对宽松的外部环境和来自国内重要专家全程理论支持等一系列在中国进行改革的优越条件——而具有改革决心的官员，则是首要条件。

　　就一个“改革官员”而言，闵行区区委书记孙潮显得相当低调，他很少接受媒体的采访，也拒绝了本报记者就预算改革进行采访的要求。而此间观察者说，一旦支持此项改革的官员换届后，可能人去政息的担忧，也困扰着一些闵行预算改革的推动者。

　　成为改革“孤岛”，只恐体制难容

　　事实上，一个事关所有党政机构钱袋子的改革，除了担心来自社会的负面压力，整个行政体系的内部压力，亦是改革所要衡量的问题——很多人担心，本地区预算公开后，成为改革“孤岛”，导致体制难容。

　　改革者会注意各种信号，比如年初中央各部委公开的预算，就让闵行区的相关官员对更进一步的信息公开有犹豫之意：中央各部委的预算公开都那么粗，透不出太多有效信息，我们有必要步子迈得那么大么？

　　更重要的是，“上海市级的预算改革才走到哪一步啊。”

　　2009年10月，上海市以“国家秘密”为由拒绝了一名“公共预算观察志愿者”公开预算的申请。而广州市却在申请下进行了公开。舆论哗然之下，上海市最终不得不在随后宣布公开部分财政预算。

　　此间观察者说，这一事件，对于上海市相关部门来说，应该并非一次愉快的经历。而如果下辖区县在预算公开上进行了太过积极的实验，也有可能给上级带来压力。

　　事实上，此前广州市的预算公开，似乎也没给闵行的相关工作人员带来好的示范效应，因为“大家都在追问那投入机关幼儿园的6000万”。

　　今年4月，闵行区委曾就区本级预算公开的范围进行过讨论。“去年指出2011年要全面公开，但今年看来，可以先尝试几个部门进行试点。”闵行区财政局副局长周国强表示。

　　而业内人士一致强调的是，“公开”和“透明”是两回事。做到预算“公开”并不难，难的是这种公开，要让公众能够从中看懂一个政府的真实运作情况，获取自己想要知道的真实的信息，即做到“透明”。

　　事实上，目前中国不少地方预算都是每年“公开”的，但是民众从中根本得不到想要的有效信息。而闵行区的相关人士表示，如果做不到“透明”，还不如不公开。

　　基层官员在寻找更为切实的做法。问及区人大对于下一步公开的想法，闵行区人大财工委副主任郁臻表示，“还是把更多的项目拿出来，进行听证”。他认为，与公众普遍关心的“三公费用”等相比，对动辄上千万的重大项目进行监督更具有现实价值。

　　“同盟者”自身仍需加强

　　在这一轮全国各地的预算改革过程中，一个有意思的现象是，财政部门和各地人大的联手。因为有对各级预算进行监督和审核的固有职责，各地人大往往或主动，或被选择成为财政部门进行预算改革的同盟者。这一现象在闵行得到了充分的展现。

　　面对公众监督的风险，闵行目前更愿意把对预算的监督控制在人大系统内。闵行区人大在进行预算审议时，进行了一个重大制度创新：人大代表有权在会上提修正案。“政府和党委当时也考虑了很久，万一代表对一个重要项目提的修正案被表决通过了，相关部门可能会措手不及。”顾宏平表示。不过这项权力最终被写进了程序，10个人大代表可以提出预算修正案。

　　但是，在目前的情况下，要使各级人大对各级预算形成真正有效的审议和监督，人大代表的来源和素质，以及人大开会的时间和方式等等方面如果不进行改变，依然困难重重。

　　在今年初闵行区的人代会中，第一次出现了一个预算修正案。修正案是由江川街道代表团提出来的。据介绍，这个代表团有不少来自大企业和大专院校的代表，他们“不端闵行的饭碗”，个人各方面素质又比较高，所以说话比较胆大。

　　修正案是针对组织部的。代表们认为其中有两项费用，公务员培训费和体育费，不应该由公费支出。

　　据当时在场的工作人员向记者介绍，“区组织部门为此相当着急，真是怕通不过。中午休息的时候，组织部长和副部长都没有吃饭，就跑去查资料，以便给代表解释。区人大主任也很紧张。当然他是又喜又忧，喜的是终于有预算修正案出来了，忧的是针对的对象居然是组织部门。”

　　经过组织部门的解释，原来这个费用是国家财政本身就有的，不过原来是放在公务员局里，算是公务员的福利费用，现在放到组织部的预算里，看起来就很突兀。

　　后来提出的解决方案是，把名称改掉。代表说，“不改掉名称，老百姓看了肯定会有意见的。”

　　不过就算闵行人大代表素质相对较高，但是就监督预算来说，依然颇有差距。闵行区人大财经工委副主任郁臻对记者说：“确实有代表提出过修正案，但我们觉得质量不够高，预算审查委员会没有通过。”

　　另外，审议时间的缺乏被认为是人代会预算审议的最大障碍之一。地方人代会开会只有不长的几天时间，其中真正用来审议预算报告往往只有半天。这样短的时间，几乎不可能对一个地区一年的财政安排作出真实有效的判断。

　　所以谨慎似乎是必要的。闵行区人大财经工委副主任郁臻对南方周末记者表示，“我们希望的是，在现实的政治环境下，能够尽量有效地监督政府，起到实际的作用。走得太快了，媒体会觉得有新闻性，但对实际的作用未必是好的。”