靠什么规范“身边人”行为

　　考查自上世纪八、九十年代以来，特别是本世纪以来我国发生的腐败大案要案，如河北省原省委书记程维高与其两任秘书吴庆五、李真的腐败案等等。这些案件的涉案领导干部在腐败过程中均与其“身边人”形成了腐败共同体。在大多数情况下，这些腐败共同体是领导干部与“身边人”双方长期互动过程的产物。领导干部与“身边人”形成腐败共同体，对整个公务员队伍的腐蚀，对党和政府公信力的破坏，对社会的危害均特别巨大。

　　如何根治这种恶劣的腐败现象，是我们目前反腐防腐，进行廉政建设的重大课题。为此，中央和各地均采取了一系列措施，制定了一系列制度，乃至通过立法，规范领导干部及其“身边人”行为，使之不能腐、不敢腐，并尽可能阻止其结成腐败共同体共同腐败。如1997年，中央发布《中国共产党党员领导干部从政若干准则(试行)》，明确禁止党员领导干部利用职权和职务上的影响为亲友及身边工作人员谋取利益。2009年，全国人大常委会修改刑法，明确规定国家工作人员的近亲属和其他与国家工作人员关系密切的人可构成受贿罪。地方近年来更是陆续制定发布了一系列规范领导干部“身边人”行为的党纪、政纪规范，如安徽省发布了《关于加强对领导干部身边工作人员管理监督的暂行规定》，对领导干部“身边人”规定了十七个“不准”，如不准借领导机关、领导干部的名义为自己和亲友办私事、谋私利，不准插手人事问题，为跑官要官者提供方便或为自己要官，不准插手任何形式的经营活动，特别是不准插手工程招标投标、经营性土地使用权出让、房地产开发与经营等。

　　上述措施、制度和立法，对于规范领导干部及其“身边人”行为，防止其各自或共同腐败，应该说是发挥了一定作用的。但是其作用却较为有限，并未能从根本上有效遏制住有腐败倾向的领导干部及其“身边人”的腐败趋势。究其原因，主要是因为这些措施、制度和立法缺乏整体性、系统性和相互协调、相互衔接性。要解决这一问题，我们应对规范领导干部及其“身边人”行为的措施、制度和立法进行宏观审视，并进行整体设计和重构。

　　首先，就规范对象而言，法律、法规(包括党内规章)应分别对组织人事部门、领导干部、领导干部“身边人”三方主体的行为进行全面、系统规范。对于组织人事部门，主要应规范其对领导干部“身边人”的配置程序(领导干部的秘书、司机不能由领导干部自选，而应由组织人事部门向社会公开选任)和监督责任；对于领导干部，主要应规范其“自律”、“他律”机制和对“身边人”的管理、监督责任；对于领导干部“身边人”，主要应规范其职责和履职准则(如“N不准”等)。除了外部的强制性规定外，还应鼓励领导干部和“身边人”自订相互关系的“内部约法”，以促进其相互监督和制约。

　　其次，就规范范围而言，法律、法规除了应规范上述三方主体的相互关系及其行为准则外，更应严格规范三方主体，特别是领导干部，行使国家公权力的行为规则及程序，如公开、透明、接受社会舆论监督等，使之难于有腐败的机会。再次，就规范责任体系而言，应整体设计政纪责任、党纪责任和刑事责任，三方主体无论是哪一方主体违规、违法，均应追究责任。行为准则即使制定得再严格，再细密，如果没有有效的监督和责任追究机制，也只能停留在纸面上。要使制度真正发挥作用，必须建立严格的监督(特别是社会舆论监督)和责任追究机制。

　　(作者为北京大学法学院教授姜明安)