学来的“三个集中”

　　城乡一体化是目标，还要有具体的做法，成都找到的一个办法叫“三个集中”。

　　“三个集中”的原创者是江苏吴江市。当时，在建设新农村的时候，吴江提出坚持把加强农村环境建设、社会事业建设贯穿于新农村建设之中。积极引导工业向规划区集中、农民居住向新型社区集中、农业用地向适度规模经营集中。

　　2003年，成都市双流县前去取经。根据吴江的启发，双流县提出来搞“三个集中”。工业向集中发展区集中，走集约、集群发展道路，以工业化作为城乡发展的基本推动力量，带动城镇和二、三产业发展，创造转移农村富余劳动力的条件；农民向城镇集中，聚集人气和创造商机，农村富余劳动力向二、三产业转移，为土地规模经营创造条件；土地向规模经营集中，进一步转变农业生产方式，推动现代农业发展。

　　10月22日，双流会议上，“三个集中”被正式确定为推进城乡一体化的具体办法。

　　“当时感觉到‘三个集中’比较新鲜，也符合我们改革的目标，所以希望以‘三个集中’为核心推动这项工作，推动整个城乡一体化工程。”孙平说。

　　“不在状态”运动

　　从2003年开始，李春城自己承担一个“推进城乡一体化”课题调研，同时也要求各个部门，都从各自工作的角度思考城乡一体化问题。

　　让管理了几十年城市的官员们突然思考农村问题，看起来有些“华而不实”。

　　但随后一系列干部的“下课”，让大小官员紧张起来。

　　2004年4月19日，成都市委书记李春城到金堂县淮口镇检查工作，他发现该镇街道、河边、农贸市场、居民房前屋后垃圾随处可见；三轮车、“野的”、摩托车乱停乱放，违章搭建的房屋、广告牌随处可见，道路凹凸不平，混乱拥挤。

　　当李春城就当前农村中心工作和目标落实情况询问镇主要领导时，竟无一人能做出较为满意的回答，镇党委书记甚至不知“中央一号文件”“城乡一体化”是什么意思。

　　不久，该镇党委书记被撤职。随后，成都市又有二十多名干部先后被罢官，其中职务最高的是崇州市副市长，原因只有一个——推行城乡一体化工作不力，“工作不在状态”。

　　事隔五年，一些研究成都城乡统筹改革的学者把这次集中整风称为“不在状态运动”，认为“这是用组织路线为改革开路”。

　　孙平认为，当时主要是想抓干部作风，真正对城乡一体化起动推动的是接下来的一场行政改革。

　　“城乡一体化首先是城乡规划的改革”。2003年，成都重新修编土地利用总体规划，将中心城区和所有乡村都纳入其中。那时候，市规划局副局长兼总规划师张樵说的一句话，后来流传很广，“我们以前只学了城市规划，没学过城乡规划，连教材都没有”。

　　这是实情，中国城乡分治格局延续了几十年，包括道路交通、园林绿化、河流灌溉、教育卫生，成都和中国其他地方一样，几乎所有的公共产品和资源要素都依两套规则分配管理。

　　从规划入手，成都开始将过去城乡“分而治之”的行政管理职能部门进行整合。2004年8月，原市委农工办、市农牧局和农机局被合并为成都市农业委员会，其职能就是推进城乡一体化工作。

　　随后，原本分属几个部门管的河流水利设施，也集中到市水务局，市交通局和管市内公交系统的市政公用局合并为交通委员会，市林业局和市园林局也被拆并为市林业园林局。

　　家住金堂县栖贤乡的农民李富成在接受《中国新闻周刊》采访时说，以前从成都市中心回家得转三次车，坐完公交换大巴，下了大巴还要雇个三轮，分管农村的交通局和分管公交的市政公用局合并后，公交车可以直通到县城。

　　行政的二元结构被打破，财政也开始向农村延伸。据成都市统筹委统计，从2003年至2007年，全市财政用于“三农”支出254亿元。2007年全市财政对“三农”的投入达到117亿元，是2002年的10倍多。全市的农村教育、医疗、养老保险等也进行了一系列城乡均衡的实践。

　　破题选择：寻找市场动力

　　没有政府的力量无法推动，光靠政府力量又不可持续，和中国的许多改革一样，走过五个年头，成都的城乡一体化改革面临新的困惑。

　　一位“三农”专家曾断言：无论是成都还是外地，进行城乡统筹的改革者必须解决两个最实际的问题：人往哪里走，钱从哪里来。一个逻辑是，城乡一体化就是城市化，需要让更多农民进城，但农民进城得需要钱！

　　“单靠政府投入不够，远远不够。”孙平说，平均一个人的城市化成本在10万到15万之间。城市化的成本高得惊人。

　　孙平对《中国新闻周刊》记者算了一笔账，一个农民进城要解决住房问题，医疗、教育、就业问题，相应的还有城市的公共服务。“一个人10万，成都有600万农民，要转移三分之二，400万人就要4000亿。政府不吃不喝，30年也攒不下来。”

　　一方面城市发展很快，一方面农民转移很慢，城乡差距就会始终存在。传统的办法就是政府承担，但这样的城市化速度非常缓慢，事实上从2003年到2007年，成都每年平均也只能转移10多万农民。原因就是成本太高。

　　“说到底还是谁来承担成本的问题，成都轰轰烈烈干了几年都没有解决。”成都的官员们明显感到，没有更深层次的统筹配套，改革越推越难。在巨大的成本压力之下，从2007年开始，成都的改革者开始考虑：农民有没有资产，农民有没有承担这个成本的条件？

　　“当时就提出让农村、农民进入市场。”在孙平看来，农村缺乏可持续的动力，症结在于农村没有真正的市场经济，“要素市场没有形成，土地、人、资金没有真正激活”。

　　2007年2月，成都市委召开了一次城乡一体化工作会议，各区、市、县的党政负责人全部到会。在这次会上，“用市场化的办法来解决城乡一体化的问题”的观点正式抛出。

　　3月，农村市场化的两个引擎，成都市现代农业发展投资公司和成都市小城镇投资公司成立，决策者希望用政府的有限的启动资金撬动金融及社会各方面的资金投向现代农业和农村基础设施。

　　“这是启动城乡一体化走向市场化的重大步骤。”孙平说。农业投资公司是把过去政府对农业的投入方式做了一个市场化的变革。“政府每年直接给每个公司注资5亿元，公司将这笔钱拿到农发行去，可以贷48亿，然后用50亿以参股、贴息、补助各种方式投入农业，使政府支农资金达到10倍以上的放大。”

　　据统计，在市场化的运作之下，2007年，仅成都市现代农业发展投资公司直接投入现代农业的资金就达到108亿元。当年成都市农民人均纯收入也达到5435元，成为历史上增收最快的一年。

　　2007年6月7号，成都获得一个新的牌子：“全国统筹城乡综合配套改革试验区”。

　　成都统筹城乡的改革得到了国家的认可和鼓励。

　　深水区的改革：农村产权制度

　　改拨为投的方式放大了财政投入，但真正的动力还是源自农村本身。

　　2008年1月1日，成都市委出台2008“第一号文件”——《关于加强耕地保护进一步改革完善农村土地和房屋产权制度的意见(试行)》。这份并未公开的文件，明确提出要把改革的重点锁定在开展农村集体土地和房屋确权登记、推动土地承包经营流转、推动农村建设用地使用权流转和开展农村房屋产权使用权流转上。

　　孙平在接受《中国新闻周刊》采访时透露，早在2007年11月份，“1号文件”已酝酿成熟，但是市委没轻易发，害怕这是一枚深水炸弹，处理不好会引来巨大冲击波。

　　2008年春节前后，成都市委召开了一次马拉松式的常委扩大会，专题研讨农村产权制度改革，会议一共开了四次，跨时半个月，几乎所有参加的人都发了言，最后形成一致的看法，即农村产权制度改革的核心观念是：农民自主，还权赋能。

　　会后，一场自下而上的农村产权制度改革开始在基层悄然推行。

　　有三农学者评价，这场改革最终能够走上台前，得益于同年底在北京召开的十七界三中全会通过的决议：“搞好农村土地确权、登记、颁证工作。完善土地承包经营权权能，依法保障农民对承包土地的占有、使用、收益等权利”。

　　2008年3月3日，都江堰市柳街镇鹤鸣村启动改革。当月底，35户村民首批拿到了《农村土地承包经营权证》《集体土地使用权证》和《房屋所有权证》。

　　6月13日，温江区农村产权流转服务中心办理了全市第一笔土地承包经营权担保融资业务。

　　2008年10月13日，成都农村产权交易所在高新区孵化园正式挂牌，诞生了全国首家综合性农村产权交易所。

　　一项统计数字表明，截至2008年10月底，成都市已有206个乡镇参加了农村产权制度改革试点，共涉及农户58万多户，已有11%完成确权颁证。

　　无独有偶，在成都用产权改革寻求城乡一体化破局的同时，重庆、天津、湖南等地也开始围绕农村土地产权“做文章”。

　　2008年6月26日，湖南省建设厅颁布《湖南省房屋登记办法实施细则》，明确规定“集体所有土地上的房屋实行登记发证制度”。当地政府希望包含抵押权和流转权在内的“农屋新政”，为农民进入资本市场融资打开突破口。

　　2008年7、8月，重庆提出在不改变农业用地性质的前提下，对经营方式进行调整；同时集中配置宅基地等非农业用地资源，释放更多的非农用地；并给农村集体建设用地流转建设市场化交易平台。2008年12月10日，重庆 “农村土地交易所”挂牌。

　　显然，各地都希望在确权到户、耕地保护的前提下，尝试推动农村产权流转，促进农村资源向资本转变。

　　对此，有学者提出了农村产权改革可能的风险：由于农民个人并不拥有对集体土地的所有权，容易产生农民在产权改革中权益被剥夺的现象。同时，由于信息不对称，一些在农村中具有一定实力的农民，甚至来自农村以外的购买者，可能会以较低的成本从交易中获得巨大利益而成为农村中的暴富阶层，致使农村出现两极分化和农村社会阶层对立。

　　此外，农村产权改革也引起了部分地方官员的争议。

　　孙平说，在一次市委召开的会议上，一位县委书记提出，确权以后，政府征地难度很大，阻碍了地方发展。

　　“这可能阻碍地方政府利益，阻碍政绩工程构建。但是对农民是有好处的，对城乡一体化有好处，对整个成都社会经济发展有好处！”孙平针锋相对。

　　“那天的讨论上，我一点儿也不客气，当着很多人，把发言的县委书记批得体无完肤。”时隔一年之后，在接受《中国新闻周刊》采访时，孙平笑着说，“交锋很快停了下来，第一他说不赢我，因为我是教师出身，第二我官比他们大。”

　　在孙平看来，农村产权改革实际上是一种利益的调整。“过去政府花很小的代价从农民手里拿到土地，转手可以增值好多倍。政府在中间拿大数，却没有去解决农民的问题，这也是三农问题长期得不到解决的实质所在。”

　　“产权改革过程会削弱地方政府的利益，但对整个农村的发展有好处。”孙平说，很多人很难接受，但对政府来说这就是现实，就像潘多拉盒子，打开了放出来就回不去了。                            ★