中央电视台新闻周刊韩任伟高毅哲

　　两会前夕，舆论最关注的就是温家宝总理将在政府工作报告中对于2009年的工作可能会做出怎样的部署。在国际金融危机深不见底、国内经济一片迷雾的当前，中国还会出什么奇招？力度会有多大？相对于往年两会，这恐怕是压倒一切的核心议题。

　　事实上，就在两会开幕的前几天，一次中共中央政治局专门对于两会政府工作报告的讨论会议已经提前释放出了重要信息----“要全面实施促进经济平稳较快发展的一揽子计划，大规模增加政府投资，大范围实施调整振兴产业规划，大力推进自主创新，大幅度提高社会保障水平。”其中，“大幅度提高社会保障水平”这样的新提法令人耳目一新。

　　在过去的几个月中，从中央政府到地方政府，应对危机密集出台的政策可谓数量庞大，思路多样，而其中也不乏矛盾、模糊之相，具有很强的应急、试探色彩，但是，本次中央政治局会议提出的方向性则极为明确，四个“大”似乎正是要对过去的一系列政府举措做出总结，并厘清方向。如果说“大规模增加政府投资，大范围实施调整振兴产业规划，大力推进自主创新”这三个“大”已经在过去一段时间陆续释放出了足够的信息，那么“大幅度提高社会保障水平”这个罕见的提法突然出现在如此重要的位置上，其背景和意义显然更加值得特别关注。

　　对此，在周六刚刚播出的央视深度时政评论节目《新闻周刊》中就专门用较大篇幅进行了观察和分析。

　　一个艰难而必需的战略抉择

　　中国的社保体系到底该不该改进提高？相信没有人提出反对意见。但是，中国的国情决定了社保体系的建设将会极其复杂。选择什么时机做，采取什么样的方式做，国内一直争论激烈。有学者就提出，中国人口多、基础弱、地区差异大，如果贸然推进社保建设，搞不好会使财政陷入泥潭。

　　况且，2009年，中国经济又在面临着前所未有的内忧外患。近日，有关中央和地方政府即将大规模发行债券的消息不断，一系列财政收入同比锐减等不乐观的数据也在接连公布；与此同时，各地政府更是纷纷大幅下调今年的GDP预期。毫无疑问，吃紧的财政已经注定成为2009年中国政府必须要面对的巨大压力。

　　在这个敏感的时刻，把巨额资金投入到社保体系，是否真的可以启动内需？在多大程度上能够解决问题？

　　至少有一点可以肯定，在救市策略多样化的选择中，中央最终做出这样的战略判断实为不易；而在这个决策的背后，当然也有着充足的理由。

　　中国社科院人口与劳动经济研究所所长蔡昉认为，这些年，中国人消费需求的增长比较缓慢。他的研究表明，居民的消费增长慢于收入增长。“为什么收入增长却没有换来相应的消费增长？一个最重要的原因就是人们有着大量的‘后顾之忧’ ：失业了怎么办？老了怎么办？生病了怎么办？而正是这些对未来不稳定的预期导致了中国的高储蓄率。

　　当下的中国，有着世界上最高的居民储蓄率――50%，这意味着平均每个中国人要把可支配收入的一半都存进银行；与此相对应，我们的社保覆盖面却十分狭窄：全国13亿人口，只有2.2亿人有养老保险，1.2亿人有失业保险。

　　中国研究社会保障问题最为资深的专家之一，中国社科院拉丁美洲研究所所长郑秉文告诉《新闻周刊》记者，目前，中国的社会保障覆盖面非常狭窄，甚至可以说是世界上最为狭窄的社会保障制度之一，其水平几乎同非洲、拉丁美洲持平。“ 狭窄的覆盖面就意味着相当庞大的人群没有被社会保障覆盖进来。面对外部风险的冲击，他们将完全裸露在风险之中。自保尚难，更何谈花钱消费？”

　　这种情况下，通过社保体系的搭建来拉动经济增长，似乎是最好的选择。

　　根据蔡昉所做的研究模拟估算，以城市中最低收入的20%的人群(按2007年的数字，1.18亿)计算，在他们的基本养老保险和基本医疗保险以及城市失业保险这三项中，没有被覆盖的那些部分，即便仅仅增加一项覆盖，就可以使他们在一年中增加100亿的消费需求。“增加了社会保障的覆盖水平，就一定会增加人们对消费的支出，这个是正确的。”蔡昉说。

　　在拥有良好社会保障体系的美国，私人消费支出已经占到了GDP总量的70%，成了拉动美国经济增长的发动机。而中国私人消费支出占GDP的比重则比美国要低出了30个百分点。上世纪三十年代，美国遭遇经济大萧条，为了刺激经济发展，当时的罗斯福总统大刀阔斧地实施了一系列“新政”，其中，最重要的应该就是1935年通过的《社会保险法案》，这个社保制度的实施，使美国在今后的几十年里，大大地刺激了它的私人消费水平，现在，私人消费支出已经占到了美国GD P总量的70%，成了拉动美国经济增长的发动机。

　　中国社会科学院经济研究所宏观经济研究室主任张晓晶更指出，提高社保水平就意味着收入很低的人群也能够在这个经济困难时期过上基本的、正常的生活。这其实不是一个简单的社会稳定问题，而是任何一个国家、任何一个政府对于老百姓应该做的事情。

　　在郑秉文看来，从某种意义上看，金融危机甚至可以说是历史赋予中国的一次完善社保制度的难得契机。“而且，根据我的测算，提高社保水平也并不会给中国政府带来过大的压力，中国财政完全可以承受。”

　　一个需要厘清的观念：如何理解“提高水平”？

　　从2009年1月1日起，中国又一次上调了企业退休人员基本养老金。但是，对于1.1亿农村老人来说，这样的好消息却与他们无关，因为目前中国农民的社会保障，还处于低水平甚至空白的状态。

　　郑秉文认为，所谓“大幅提高社会保障水平”，绝不应该简单地理解为针对已经那些已经被社会保险覆盖的人群提高给付水平，而更重要的是整个社会保障制度的建设、完善和提高，这应该是一个综合的指标。

　　近日，有媒体评论指出，社会保障要发挥作用，前提是其本身必须是完善的。如果存在很大漏洞，则不仅可能实现不了其保障功能，反而会助长一个社会的贫富差距，放大业已存在的社会弊病。

　　显然，中央政治局会议此番提到的“大幅度提高社会保障水平”，第一步，应该是中国社保制度的建设。

　　那么，要“大幅度提高社保水平”究竟该从什么破题？“综合的指标”又该包括什么？郑秉文特别提出了四个方面。

　　第一，提高社保的覆盖面。扩大覆盖面的对象包括三个部分，其一，城镇灵活就业人群；其二，农民工；其三，在农村的务农农民。

　　第二，提高基本保险的水平。除了提高给付水平，缴费率也应该下调。因为高缴费率势必要抑制缴费人当期的消费能力。以北京市服务业为例，“五险”缴费率，加上“住房公积金”(单位和个人都缴费12%)，再加上“企业年金”(单位和个人都缴费8.33%)，七项加在一起将高达工资比例的72%，无论是企业主还是个人，负担都将十分巨大。显然这并不利于企业的发展，也不利于提振个人的消费能力。

　　第三，提高一般福利项目的水平，比如，目前中国针对低保等人群的较低社会救助水平还有很大的提升空间。

　　第四，应该设立一些新的福利项目，眼下比较急迫的就是养老补贴，也称“国民年金”或“社会养老金”。

　　一个特别值得警惕的苗头：碎片化

　　一个月前，一份关于“事业单位工作人员养老保险制度”的改革试点方案竟然引发了不同利益群体之间一场激烈的争论。原因很简单：试点方案要求部分事业单位参照企业职工保障制度进行改革，而近年来，我国机关事业单位和企业退休职工收入差距呈扩大趋势。最新数据显示，全国企业退休职工人均月养老金仍只有1080元，这个数字远远低于机关事业单位的水平。

　　目前的中国，仅仅一个养老保险，就要分为公务员、事业单位工作人员、企业职工、务农农民、农民工等等等等，而其中，光是农民工的养老保险，却又有深圳模式、上海模式、北京模式等等不同的类型！

　　一个群体一种待遇，这就是如今学者们最担心的“碎片”。而这一点，在中国下一步“大幅度提高社会保障水平”的努力中尤其需要警惕！

　　郑秉文特别提醒说，有的地方有，有的地方没有，一个地方一个样，如此“碎片化”的社会保障制度从长期看不利于实现福利制度的长期发展目标，不利于社会长期利益、也不利于社会的和谐。国外的沉痛教训告诉我们，碎片化的制度将后患无穷，它不仅不是一个稳定器，反而会成为一个火药桶。不同群体的攀比导致不同群体之间的矛盾冲突，最终导致全社会和政府的对立，在欧洲，最典型的就是法国。而美国在1935年建立的制度则是一个统一的社会保障制度。七、八十年来，美国的社会保障制度从来没有引发过一次全国范围的群体事件，造成全社会和政府的对立。“因为在这个制度里边，所有人是公平的，不管你是部长，还是清洁工。”

　　根据郑秉文的观察，如今，中国政府已经特别注意到在社会保障制度推进过程中的“碎片化”问题。在不久前刚刚面向社会征集意见的《农民工参加基本养老保险办法》中，有关部门最终没有选择为农民工群体专门设立一个社会保障制度，而只是制定一个暂时的接续办法。这样，农民工在退休以后，或者融入到城镇养老保险体系，或者融入到农村的新型养老保险体系。如此制度设计的目的就是为了要避免遏制“碎片化”的进一步蔓延。

　　在中国，由于长期存在的城乡二元结构，建立统一的社会保障制度的确十分困难。但是在郑秉文看来，经过制度创新，这个问题尚能解决；况且，同欧洲历史悠久的“碎片化”渊源相比，中国目前的“碎片化”包袱尽管存在，但并不严重。“ 我们完全可以制定一个统一的制度。”

　　2009年，中国自己的《社会保险法》已经进入到关键的审议阶段。在“大幅度提高社会保障水平”已经成为中央战略决策的大背景下，一系列社保制度改革的推进毫无疑问将成为未来一段时间政府首当其冲的重要工作。一份更加清晰的推进时间表，值得期待。

　　郑秉文认为，社会保障制度的完善、水平的提高，长期来看，将会对中国经济增长方式具有重要的、战略的、长期的意义。

　　《新闻周刊》主持人白岩松则在节目的最后评论称，如果因为社保水平的提高，中国人消费真的能够启动，那可就不是一个应对眼前金融危机的事了，而是中国又一个多年的经济高增长。