深圳市民吴君亮曾向十多个中央部委和十几个城市提出查阅政府预算申请，均以失败告终，2008年5月27日，当他终于打了一个擦边球查看到深圳市政府预算，并用数码相机从封面到封底一页不漏地拍下来时，“一阵狂喜”。在南方多家媒体上惊呼“深圳是共和国历史上第一个向普通公民公开政府预算的城市”。

　　实际上，焦作远远走在了前面。

　　2008年12月24日，吴君亮来到了焦作市财政局信息服务大厅。“这么一个小城市，却在财政信息公开这方面做得如此出色。当时我印象极深的是，焦作市财政预算中对于部门预算做的非常细致，这是很了不起的。”

　　“在知情之外，参与是更重要的方面，既然取之于民，那么老百姓有权利决定这些钱怎么花。”申相臣说。

　　在焦作，年初编制财政预算的时候，不止财政局的人忙，连老百姓也要跟着一起忙。

　　“我们已于2008年10月底收集完各部门的预算意向，之后在媒体和网络上公布了各部门2009年预备启动的项目邀请公众投票，通过听证会和专家论证等多种形式听取公众意愿，决定来年重大支出项目和公共支出项目。目前这项工作还正在进行中。”焦作市财政局局长申相臣说。

　　这已经是第二次公众投票参与财政预算了。2007年底，焦作首次将60个公共项目放在网上让公众投票，并最终根据得票多少选出前10项列入政府预算。

　　中国发展研究基金会秘书长卢迈评价说，焦作模式借鉴自全球最早在巴西推行的“参与式预算”，即通过定期举办各种讨论会，将普通公众吸纳到政府对财政资金的分配和政策决策过程中，激励行政体制改革，实现社会公平。

　　地方债隐忧

　　年初正是编制财政预算的时候，申相臣忙得不可开交，一个会接着一个会，有一些会是焦作之外的。

　　2008年6月，国家财政部预算司发了一份《情况说明》给各个省的财政厅，专门介绍了焦作市创建的“政府性债务预算编制体系”。2008年12月底，河南省召开了政府债务布置工作会，召集了各地市相关人员300多人做培训，全面推广这套“焦作模式”。

　　2009年，为刺激经济，中央将要代发地方债。要向中央提交发债申请，首先要理清债务预算。在这样的背景下，焦作市的政府债务管理经验尤显恰逢其时。

　　政府债务预算编制背后有其深刻意义。

　　现行《预算法》第28条明文规定，“地方各级预算按照量入为出、收支平衡的原则编制，不列赤字。”但事实上，中国地方政府举债已成为公开的秘密。2003年就有数据说，地方政府债务高达1万亿元以上，被认为是中国经济的一大隐忧。

　　“地方政府需要举债搞建设，但总要有计划，你要花在哪里，效果怎么样？另外，政府能负多少债，也要有个度，因为总是要还的。不是说你回避它，遮遮掩掩的，它就会不存在。我们把这笔账算得清清楚楚的，至少能监控风险。”申相臣说。

　　焦作市2008年市级政府债务预算本上显示：2008年市政府借贷23.9亿元，贷款用途已全额安排，年初市级债务余额是44.8亿，今年计划还本付息2.68亿元。信息的公开，自然形成了监督力量。

　　这在全国范围内都称得上是创举。

　　从2002年起步，焦作逐步建立了一套完整的政府性债务预算编制体系，将政府性债务余额、收支、偿还等情况全部纳入预算强化管理。

　　“财政部官员和相关专家都非常感叹，他们对这方面还在论证研究，而我们却已经做出了一个活生生的样板。”谈起这个，焦作市财政局债务科科长滑爱萍掩饰不住自豪。债权债务科是2004年专为政府债务管理而成立的，前身是外资科。

　　制衡

　　以往财政举债都是非常被动的，借、用、还这个过程中，财政部门前期几乎完全不参与。按照惯例，发改委负责项目审批，而财政则负责拨款。往往都是到了要给钱的时候财政局才出面，跟账房先生差不多。这种情况曾令焦作财政局非常头疼。

　　“很多时候项目协议都已经签了，才拿来支会财政局，我们一看也都是好项目，不批也不是，但确实又对项目缺少了解。”滑爱萍对《瞭望东方周刊》说。

　　后来，焦作市财政局开始主动要求参与到前期立项评估、资金运用及后期绩效评估等各个环节中去。于是在焦作市，出现了“发改委+财政局”的“双审批”现象。一个项目能否立得起来，要由两个部门说了算，只要一个部门通不过，就不算数。这形成了一种权力的制衡。

　　为此，2008年，焦作市财政局还将从前只进行后期评估的项目评审中心重新打造起来，招聘了财务及工程等各个方面的专业人才，介入到项目的前期立项评估工作中。滑爱萍介绍说，下一步他们还打算聘请一些中介机构来协助工作。

　　“参与越早，才能更好地管理和控制。编制了预算之后，一年之内将会有哪些项目和债务，一目了然，大家心里都有数，才更有利于各项决策。”申相臣说。

　　2008年5月，国家财政部召集了一些省级财政部门代表商讨地方债务的有关议题，而焦作市财政局则成为其中唯一的地级市代表，介绍债务预算编制经验。以焦作的债务预算表为基础，河南形成了全省推行的范本。■