新的政府机构运行，应注意减少横向权力集中的风险，并保证中央政府的权威性

　　文/于安

　　从去年3月开始的政府机构改革，目前正在进行之中，评估工作需要运行以后才可能进行，所以这里对以大部门体制为特征的行政机构组织和运行问题进行一些前瞻性分析。

　　组建大部门机构的合理性根据

　　落实科学发展观是评价机构改革成功的根本标准。

　　进行大部门体制改革的基本假设，是行政职能的结合有可能提高行政组织执行政策的效率和效能。因此大部门体制改革的合理依据，第一是行政职能和机构对政策目标的从属性，第二是行政职能的结合具有最优性。在这两方面，中央政府机构改革为地方政府进行大部门体制改革提供了一个良好范例。把大部门体制理解为将相同或者类似的职能全部简单地合并在一个机构之内，是过于简单化了。

　　构建大部门机构的政策内涵越深刻，职能统一的有机性就越强，机构改革的成功率就会越高。对行政职能及其组织的合并或者分立，都服务于实现行政政策的需要。例如劳动管理和人事管理已经有过几次分合，这次重新合并的基础是国家统筹管理人力资源的新政策和统筹就业和社会保障的新政策。国务院关于机构改革方案的说明，重点是对机构设置政策理由的阐述。去年开始的机构改革，是按照科学发展观和构建和谐社会的政策目标对国家政府机构的第一次大规模系统调整，中央政府的后续改革和地方改革是这一系统调整的延伸，应当秉承相同的政策宗旨。

　　如何根据当地的具体情况选择和配置行政资源，通过行政职能的结合，使实现行政政策的效率和效能达到最优，是各地进行大部门体制的机构改革的中心问题。大部门机构是按照职能有机统一的原则合并行政职能的组织形式。职能统一的有机性，取决于集合型行政职能对实现行政政策的从属性和必要性。“一件事情原则上由一个部门负责”中的“一件事情”，可以有多种定义，包括一个行业、一个项目、一个过程或者其中一个环节、一个制度或者其中的一个部分，等等。究竟是按照过程还是按照行业或者其他因素，来选择和集合现有行政职能，构建复合型行政机构，需要按照政策目标和当地的行政资源，进行充分的理性分析和精细的组织操作。

　　克服横向集权风险

　　政府机构的重大改革急需建立有效的权力运行机制。

　　大部门机构是一个行政层级横向集权的结果。原来由几个相关部门管理的事情，现在集中到了一个机构。部门之间相互的竞争和冲突消灭了，竞争和冲突关系所包含的监督和制约关系也随之不复存在了。部门职能所系的社会福利被高度集中在一个机构，一旦出现机构的决策失误和执行失职，社会福利的损失也将高于过去一个部门能够造成的损失。

　　制度设计的理性标志之一，就是风险的预见和防备措施的配置。克服横向集权风险，是我们建立和实行新的权力运行机制的迫切性所在。所以在大部门体制建立以后，我们必须按照中央的要求，建立决策、执行和监督诸种权力合理搭配的运行机制，确立大部门机构与本级政府和同级其他部门的正确关系，尤其是监督权的独立设置和有效运用。

　　从长远看，大部门机构的首长负责制权力过于集中，由此风险也太大，应当考虑引入混合型决策机制。在目前行政首长负责制不变的情况下，应当系统考虑谁能负责、向谁负责和负责的程序问题。例如应当有大部门机构首长的能力评估程序机制。在有了一个高度制度化的决策机制后，才有可能建立真正有效的监督机制。任何有效的监督机制，都是建立在监督对象相关信息的充分流动和真实可靠的基础之上。信息公开化或者透明度是我们作出监督努力的主要着力点。

　　政府纵向层级关系不能失控

　　新的政府层级关系需要规范性的层级事权划分体制。

　　新组建的中央部委有一个重要特点，就是在机构设置和后来公布的“三定”规定中，要求其主要职责是规划、政策、标准、指导、监督和协调，尤其是强调对规划、政策和标准的“三管”，把大量的直接管理性职责下放到地方。这就提出两个非常重要的基本问题，第一是中央机构简化或者放弃直接管理权，怎样防止可能的失控；第二是地方政府对中央新管理方式的适应性，特别是执行意愿和执行能力究竟如何。

　　我们也许正在尝试一种新的国家行政事务管理模式，即在某些领域中央政府只是进行规划、政策和标准的原则性管理，具体决策和执行交给地方政府负责，中央政府进行指导、协调和监督。

　　这种管理模式对于带有地方区域性的行政事务似乎是在理的，但是对全国性行政事务是否也可行？地方政府致力于管理全国性事务的资源、动力和意愿来自哪里和如何保障？如果在某些方面中央决策的执行全部依靠地方，中央完全放弃具体执行权，那么就需要有强力的监督和改错机制。

　　在中央对地方的监督手段尚不完备的情况下，放弃直接执行权是有一定失控风险的。美国联邦政府从来没有放弃过对全国性事务的定价权、许可权和其他必要规制权。我们应当根据自己的行政体制特点，摸索和建立新的行政层级管理模式和风险防范机制。在机构改革过程中或者在机构开始运行的时候，要按照中央的要求，逐步地建立规范性的中央与地方、地方各个层级的事权划分体制。对于全国性事务的管理仍然需要多样性的管理模式或者模式转换机制，以保证中央对全国性行政事务的有效控制。

　　强化行政性事业单位自身特色

　　现在有一部分完全执行行政职能的事业单位,比较典型的是中央政府的三个金融监管会和电力监管会。按照中央的规定，行政管理体制改革的任务之一是适时推进事业单位分类改革，对主要承担行政职能的事业单位，将转为行政机构或者将行政职能划归行政机构。需要注意的问题是，这些机构固有的新型管理机构特征，在划到行政机关序列以后会保持还是丧失，保持或丧失后政府管理会有什么样的影响。

　　这些行政性机构原来划入事业单位的重要原因之一，是它们的管理有严重和强烈专业化职业化因素，决策机构、决策程序、执行程序和评估程序都有其独立的特点。在此之前国家专利局曾经被划入国务院事业单位序列也出于同样的理由。

　　笔者认为，这类机构是现代服务型政府机构的重要代表，在划入行政机构序列时应当考虑保留或者增强其特征，作为可以有独立特征的行政机构，而不宜同化为普通的行政机构。西方发达国家的这类机构，往往给予特殊的机构设置。这一经验值得注意。□

　　(作者为清华大学公共管理学院教授，政府研究所所长)

　　《瞭望》文章：“省直管县”要克“短板”

　　近年来，“省直管县”改革在全国范围内得到了广泛推行。但是我们也不能忽视这项改革中存在的问题和困难，并非所有的省份都具备改革的条件，如果一味照搬有关省份的经验，将会违背行政法上的比例原则和行政管理学的一般原理，付出不必要的改革代价。

　　从总体上看，这项改革和调整行政管理体制、减少行政层级、减少行政成本、提高行政效率的总体改革目标不谋而合；同时对社会主义新农村建设大有裨益，也是一种探讨地方行政体制改革的新思路。不过，“省直管县”改革中存在问题也需要解决。

　　首先，虽然权力的赋予对县域经济的增长起到拉动作用，但是权力大小要与经济发展程度相匹配，否则会造成权力资源的浪费，并且容易造成权力的滥用。并不是每一个省区都像浙江一样有发达的县域经济且县域经济独成单元的这种“天然条件”。有些地区县域经济比较落后并不是由于县级政区权力过小，而是有其他诸如地理、观念等因素的制约，因此靠扩大县的权力不能解决经济问题；有些地区市域经济已经形成了良好的结构，例如苏州，这时如果由省管县也许会破坏原有的良性结构；还有些市级政区以农业为主，省管县会损害原有的产业结构。

　　其次，“省直管县”需要省具有实际的控制能力，浙江所辖的县区仅有四十多个，省政府能较好地控制每一个县区。这是浙江省能够成功推行“省直管县”制度的天然条件，但是其他的省则不然。有些省区地域广阔，县区较多，其管理半径不一定能覆盖到全省的每一个角落。当省政府不能有效地管制县区的时候，会出现县区权力的膨胀。

　　第三，我国各县域发展不平衡的情况普遍存在，从现在试点的情况来看，基本以经济发展的状况作为决定是否实行省管县的标准。在这种标准下，容易加剧各个县区发展的不平衡。同时，同省区之内不同县域会相互攀比，从而激起更多的矛盾，也可能会导致形象工程、虚假数据的增多。

　　第四，“省直管县”可能会破坏原本比较成熟的省区内城镇建设结构。良好的城镇结构应该是有层次、有级别、相互配合的结构。规模的大小、职能的差异是城镇结构合理的基础。如果县区权力过大会给这种原本合理的结构带来冲击。

　　第五，诚然县域经济与农村经济关系紧密，但是县城的经济辐射力能否带动周围农村经济的发展是不确定的。如果县城的经济发展能力不足依然会出现“小马拉大车”的情况，谁又能保证杜绝了“市刮县”、“市压县”的情况之后，不会出现“县刮镇”、“县压镇”的情况呢？到那时我们是否还要“省直管镇”呢？

　　从省管县到市管县再到省管县，这种巨大的政策摇摆性容易导致劳民伤财。实行“省直管县”改革的最终目的，是通过减少行政层级，达到更好的管理效果——节约行政成本、提高行政效率。这就必然涉及到两个基本问题：改革的手段能否达到改革的目的？如果不能达到改革的目的，或者不能达到改革的全部目的，我们应该如何调整改革的思路，使得手段能够实现目的？这两个基本问题需要积极破解。□(文/熊文钊)