“春运难题”破解

　　没有一个群体的回家之路像农民工如此艰难和漫长。

　　年复一年的春运难，是这一景况的集中记录和写照，而在遭遇今年冰雪灾害的背景之下，这一难题显得愈发沉重。

　　这使得我们无法回避其后长期存在并有待深入解决的一系列深层社会问题——城乡分割、贫富悬殊、就业艰难、分配不公、特殊的户籍管理制度……

　　就此，《小康》记者专访了长期研究这些问题的学者。

　　现在的问题是把家庭和人分割开了

　　党国英 中国社会科学院农村发展研究所 宏观经济研究室主任，研究员

　　王桂新 复旦大学人口研究所所长、城市与区域发展研究中心主任，教授、博导

　　如果没有冰雪灾难，春运也在难上加难，这跟体制有关

　　党国英：春运确实从一个层面反映出中国人口流动的问题。我们现在的情况是把家庭的人分割开了。如果农民进城，家里的一些主要亲人也在城市，那可能很多人就不回去了。现在社会体制不具备这种可能性。农民为什么大规模回家然后春节后再回来？这跟体制有关系。

　　王桂新：这些社会体制等方面的问题一定要解决，但这决不仅仅是为了解决春运矛盾才应解决的问题，而是应该更重视、更应该花大力气优先解决的问题，因为解决这些问题的意义，已远远超过了解决春运问题的意义。或者说，解决这些问题，比解决春运问题更加重要的多！如何解决这些问题，国外已有不少可资借鉴的成功经验。我个人认为，其关键主要取决于执政党和执政政府能否自觉改革现有的“官本位”和“终身制”，推进和实现“民主化”和“平等化”。

　　农民工不能在城市扎根的现象不应长期持续下去

　　王桂新：城市化包括丰富的内涵。中国特有的户籍制度，使人口城市化呈不完全、非正规特征。数以亿计的农村人口经历从农村迁向城市的集中化阶段，完成了由农民向农民工的转变，但在其后却受阻于制度性障碍，停滞于由农民工向城市居民转变的市民化阶段，不能完成城市化的全过程。正如你所说的，城市化谈了很多年，农民工在城市工作(完成由农民向农民工的转变)但不能扎根的情况(即完成由农民工向城市居民转变的市民化过程)也延续了几十年。

　　这是由我们国家政治经济体制及其改革的力度和进度所决定的，也是我国既得利益集团在各种利益集团搏弈过程中能继续维护自身利益的必然结果。这一现象是否还会长期持续下去，还可能持续多久，关键也取决于此。个人认为，这一现象不应长期持续下去，也不会长期继续下去。但使这一现象不再持续下去的改革将是一个十分艰难的过程。2007年北京一份经济导报做了一个版面的关于北京户籍制度改革的讨论，在被采访和参加讨论的人员中，只有我一个外地教授主张，北京作为国家首都应该率先进行改革。由此可见其困难之一斑。

　　今年春运偶遇重大雪灾，使更多问题显现出来

　　王桂新：今年春运偶遇重大雪灾，更多问题显现出来。如滞留火车站旅客爆增、大量旅客途中受困、各种春运交通设施一时“瘫痪”等等。这些问题有些是春运本身的问题，有些根子在其他而仅仅是通过春运表现出来。从本质来看，今年春运所暴露出来的更多的问题，都不是春运本身的问题。因为即使今年春运客流比往年有所增加，也不至于导致这么严重。

　　党国英：其中电网建设的问题值得反思。一方面涉及到国家电网公司技术标准的问题，另一方面出现一个现象是有些年份的铁塔倒得多，有些年份的铁塔倒得少，那倒得多的这些年份就值得研究了，其中深层次因素跟经济结构甚至腐败都有关系。另外本来我们应该多开发些坑口发电，核电站现在看起来我们也上得太晚，这样一些问题如果过去解决得好的话，就不至于现在供电上这么脆弱。

　　王桂新：这次春运也考验了我国目前的危机管理体(机)制和政府的危机应对能力。总的来讲，我国政府还是比较好地应对了这次重大雪灾下的“春运危机”，其中广大回乡民众、特别是滞留在城市的农民工更是做出了关键性的具体贡献。农民工们对应对这次重大雪灾下的“春运危机”所做出的牺牲和贡献，充分显示了他们的朴实和伟大。当然，对今年重大雪灾下“春运危机”的应对，从中央到地方和部门，方方面面都还有不少值得实事求是、认真总结的地方。

　　改善春运“回家难”的根本，还是要大胆推进改革，

　　王桂新：从近期来看，各级政府及企事业单位，特别是领导干部更要树立“以人为本”、以大众百姓为重的服务理念，对春运客流主体——农民工多一些人文关怀，把他们的“回家过年“作为一件大事列入重要日程，周密计划，统一协调，抓早、抓好；大学很早就开始错开寒暑假放假时间，农民工就业比较集中的城市和企事业单位也可借鉴这一经验，通过一些合理的安排和奖励手段，适当错开他们“回家过年”的时间；交通运输部门一定要掌握客流动态，尽力挖掘潜力，增加运力，特别要搞好各种运输工具的协调、配接和调度，提高服务质量和客运输送能力。

　　就长远而言，要大胆推进改革，积极发展经济，逐步解决以上谈到的一些造成目前春运不正常的各种体制问题和社会矛盾，使春运尽快恢复本来的正常“面貌”，使春运在我国社会经济生活中发挥应有的作用。

　　党国英：最关键还是要推进积极的城市化政策。我做过一个粗略估算，假设采取积极的城市化政策，我国种植业农户以每年6%的速度减少(目前的速度已经是1.6%左右)是完全可能的，其中大中城市贡献3%，其他小城市和新兴小城市(可以发展1万座小城市2-3万人)贡献3%。有了这样一个过程，在30年以后，我国可以剩下5000万农户，其中粮食种植3000万户，其他农户2000万户。这个目标实现以后，农村人口将显著减少，大批村庄将消失，城乡差别将基本不存在。那时，中国农村的基础将是富裕农民组成的小的居民点，不以农业为主的家庭将居住在小城市，而更多的农民将变成城市居民，城市化率可达到80%左右。

　　赵树凯：春运与农民流动30年

　　“我们很高兴地看到农民的选择和创造终于获得尊重，或者说政策终于顺应了农民。”

　　农民工是不能不回家的人

　　《小康》：中国的春运与民工潮这一中国特色紧紧联系在一起，农民工回家尤其难，您如何看待这一现象？

　　赵树凯：在春运中，民工的问题要特别给予关注。农民工是不能不回家的人。所以要解决农民工正常融入社会、在城市定居的渠道。我们现在这些渠道开通得不够好。比如户口改革的步伐没跟上、教育体制的改革没有适应新的社会现实，孩子上不起城里的学校等等。

　　农民迁徙流动的30年，也是农民工政策变迁进步的30年。虽然目前的政策导向已经走向正确的方向，但是从相应的制度建设上讲，政策导向变化需要一整套能够运转的制度支撑，现在我明显感觉到这套制度不够，甚至没有发育起来。

　　《小康》：农民工潮是中国城市化发展和人口迁徙中的独特现象，也是很多农民工无奈的生活方式选择。从1978年至今，农民迁徙流动的三十年间政府政策经历了怎样的变化？

　　赵树凯：应该说我们的政策经历了很大变化。大致上，上世纪70年代末到80年代末，虽然民工潮在持续涌动，但是，政府对于这个重要的社会经济现象并没有给予特别关注，更没有政策积累；80年代末和90年代初期的几年，由于民工潮规模急剧增长，政府开始制定相应政策应对，但主要表现在缓解交通和城市基础设施压力等方面，或者说是从社会秩序角度的，还不是就业角度的；

　　进入90年代中后期，城市面临农民进城、城镇新增劳动力就业、下岗失业人员再就业“三峰叠加”的严峻形势。这个时候，关于农民工的政府管理，就业成为主要视角。但是，也正是在这个时候开始，关于农民工管理在政策上走上了歧途，主要表现在，这些政策坚持了城乡分割、歧视农民的思路。

　　从1993年到2003年整整十年，政策的主导思想都是农民有权流动，但是应该按照我规定的方式流动，如劳动部曾经出台对外来务工者的外来工审批、流动就业证制度，当地政府对农民工限制工种、变相收费，甚至制定严厉的收容遣送制度等。

　　《小康》：那么2003年后政府政策的转折是如何体现的？

　　赵树凯：2003年国务院办公厅发出的《关于做好农民进城务工就业管理和服务工作的通知》，是标志着农民工政策导向发生根本转变的一个里程碑性文件。与之相联系的背景是，这一年新一届政府推出了一系列惠及三农的政策措施，同时这一年的收容遣送制度被废除，这份文件标志着新阶段政府看待农民工的视角发生了变化，政策制定的指导原则发生了转变。政府不再是从保护城市人特权的角度看农民工，或者说为了城市人的需要来管理农民工；不再从某种既定秩序破坏者的角度看农民工，或者说是为了所谓社会秩序的需要来管理农民工。而是从农民权利的角度，从农民发展的角度来看农民工。

　　这是一种真正“农民”的视角，是以人为本的视角。有了这样的视角，农民的问题就获得了“正视”，那些过去堂而皇之的限制性政策规定及其说法就显出了荒唐。有了这样视角，农民工问题就获得了全面重视。于是，若干重要问题的解决，如居住身份问题，工资拖欠和工资标准问题，工伤等基本医疗保障问题，子女教育问题，甚至养老问题，都取得了实质性的巨大进展。

　　“不该有的政策取消了，应该提供的服务还不够”

　　《小康》：农民流动30年，从“无政策”到“限制”再到“促进平等权益、重视保护权益”的政策变化，推动力何在？

　　赵树凯：我认为最重要的动力来自于中央高层；同时，媒体的作用也不可忽视，当年农民工子弟学校问题暴露后，能站在农民工角度对政府提出批评的就是媒体，这在一定程度上遏制了错误的政策倾向；当然还有利益相关群体的推动，比如农民工自身的维权意识的增加，农民工讨薪、上访行动等。可以说一批农民工巨大的牺牲背后，才换来制度的改进。

　　此外，一个令人欣慰的现象是“民工荒”的出现。民工荒的出现，对用人单位来说不是好事，但是，对于民工来说却是大好事。因为民工荒的出现起码说明，民工的就业有了更大的选择。我认为这一现象出现的根本原因是农民工的“权利荒”，如工资待遇偏低，劳动条件恶劣，劳动时间过长，没有社会保障等。继续教育的缺失，忽视农民工的技能培训，也使得产业、企业升级后必然出现劳动力的结构性短缺。权利缺失和只针对年轻时期的浪费性使用，导致劳动力紧缺的提前到来。

　　“民工荒”表明农村剩余劳动力的供求关系正在发生变化，“年轻劳动力的无限供给”不再存在。民工荒的出现是认真反思和解决农民工问题的重要契机。

　　《小康》：按照您的说法，现在政府在农民工政策上至少是走向了正确的方向，但是政策的执行情况并不尽人意。能否具体解释一下这个问题？

　　赵树凯：因为政策执行取决于你要提供一套相应的制度安排，保证在就业、社会保障、医疗、住房等公共服务建设上，给农村劳动力提供同样好的服务，实现城乡公共服务均等化，这样农村人进城后才能实现一个比较快的身份转变，实现生活中心、生活基地的彻底转变，减少不必要的来回摆动。

　　虽然若干年时间内农民工肯定还会流动下去，但是政府要做什么工作？是顺应农民、减少流动、推进城乡稳定性，是通过社会政策的完善出台一整套支持农民平等进入城市就业、生活的制度安排，来减少纯粹耗费成本的流动。即便政府不能保证他们都在城市安家，但至少让他们有平等的机会，让融入城市比较快的人有机会慢慢在城市沉淀下来。现在明显的歧视性规定是取消了，但是能否提供平等就业的平台、平等的社会保障——显然还要做很多建设性的工作。主要是不该有的政策取消了，但应该提供的服务还不够。

　　《小康》：在提供均等化服务上，首要解决哪些问题？

　　赵树凯：最明显的如教育问题，虽然政策规定应该就地入学，但是实际上政府做不到。城里的孩子哪一个说没学上？但是农村的孩子来了就没学上啊！政府至少要提供一个基本的服务，就是说你再怎么穷、也不能上不起学，这是政府的责任。

　　我们现在的问题一个是政府力量不够，再一个是政府无效。实际上政府宣布了不收择校费、暂读费，但是学校照收，这是政府无效；还有一个是政府无力，政府说我实在管不了这么多事，能管管不住下边。比如你拿了政府的文件，说政府说了免费入学，可是校长就可以说你爱入哪入哪，你要入我这你就得一年交5000块钱。这就是政府的责任体系没建立起来，你是政府的学校，凭什么不听政府的？

　　所以必须有一整套制度来支撑它，比如我住在这儿，有在这里的居住证明，学校就必须给我提供这个地方的免费义务教育，不提供我就可以告你。应该建立这样的机制。因为政府在公共服务均等化上对公民负有责任，不论是城里人、农村人，都应该有同等上学的机会，再穷也不能上不起政府的学校。但是这个问题到现在还没解决，虽然出台了很多好的文件，但还是需要建立一套完善的体制机制。

　　总体来说，我们很高兴地看到农民的选择和创造终于获得尊重，或者说政策终于顺应了农民。但是，我们有必要深思，在今后的改革发展进程中，该建立怎样的体制机制，来保证这样的政策弯路不再重复，保证农民的伟大创造更加顺畅地成为政府的政策选择。

　　赵树凯，国务院发展研究中心研究员、中国发展研究基金会副秘书长，长期研究农民工流动问题的专家。20年前，他和他的同伴们率先完成了农民流动的观察研究论著；10年前，他最先发现了北京农民工子弟学校的存在并促动媒体、政府力量关注；去年，他发表了《农民流动三十年》。