乡镇突围

　　-观察记者 夏 燕 徐友龙

　　几年前，当许多地方还在就乡镇一级政权是该强化还是弱化进行争论时，绍兴已开始实施权力下放、强镇扩权，探索出了“以城带乡、统筹城乡”的发展新思路。时至今日，经过连续几轮“试验”之后，绍兴“强镇扩权”活力在浙江省中心镇培育政策指引下再一次涌动。

　　在绍兴市发改委副主任黄奇凡看来，“扩权”所带来的最大变化莫过于乡镇领导身上的几个“转变”：自从一些乡镇拥有了部分县级政府职权，乡镇书记们普遍感觉到权力大了、事更多了、压力大了，信心却也更足了；开始由过去往县里、市里跑资金、跑项目转变为往省里、国家部委跑政策；不少乡镇领导还纷纷前往江苏、广东乃至国外的小城镇考察学习，汲取经验；过去争着要资金、要土地等要素资源的乡镇，现在则争抢着要求上级下派专业干部，向市县机关要人才；更大的变化还有，不少县级机关部门的负责人现在都争着到中心镇担任书记、镇长，这种现象出现在中心镇领导行政职务“高配”之前，显然是因为中心镇的某种吸引力……

　　会稽山下，若耶溪畔，一场更深、更广的“乡镇突围”正蓄势待发。

　　“突围”行动

　　取消农业税后，乡镇政府发展方向逐渐成为人们热议的话题。在块状经济极富特色的绍兴，旧有的乡镇政府职权已远远不能满足急剧扩大的公共管理和社会服务需要。

　　障碍何以突破？矛盾何以解决？执政者审时度势之后，以“放权”为中心议题的突围行动在绍兴迅速启幕。此间，从“小城镇”到“新型城镇”，再到“中心镇”，主体称谓的转变生动折射出绍兴乡镇突围的轨迹。

　　早在1995年，浙江省就开始对小城镇进行综合改革试点，并坚持把培育小城镇作为加快城市化、加速工业化、有效解决“三农”问题的必由之路。当时绍兴有多个乡镇入围，但由于诸多原因，整个试点的效应并未充分放大，很多举措只是停留在方案、意见上。

　　到2006年底，绍兴县又在19个乡镇街道中选择了5个镇进行强镇扩权试点，其中既有最富裕的镇，也有相对条件差的山区镇。2007年初，县建设局、发改局、经贸局、外经贸局、建管局、商贸局等部门与这5个“新型城镇”签订了委托行使管理职能协议书，将投资项目的核准、备案，建筑工程许可证核发等相应的职权下放到镇里。另外，5个镇享受相对独立的财权，区域范围内的土地出让净收益予以全部返还。

　　2月9日，绍兴市委、市政府出台《关于积极培育中心镇的若干指导意见》。内容包括实施全额返还镇征收的城市维护建设税、土地出让金的80%以上留镇等财政扶持政策，专项用于基础设施、公共服务设施建设和耕地开发；县(市、区)一级驻镇派出机构，由镇管理或以镇管理为主，实行条块结合、以块为主的管理体制，赋予中心镇在经济社会发展和城镇建设管理等方面的县级管理权限，等等。

　　4月底，浙江针对全省范围正式下发了一份名为《关于加快推进中心镇培育工程的若干意见》，首批选定141个省级中心镇，按照“依法下放、能放就放”的原则，赋予中心镇部分县级经济社会管理权限，涉及财政、规费、资金扶持、土地、社会管理、户籍等10个方面。

　　文件里的中心镇主要通过发展空间、区位条件、潜力和人口产业基础等要素的综合对比，从全省1200多个乡镇中筛选而出。此次，绍兴入围的乡镇有12个，具有一定的经济实力，并能在一定区域范围内承担辐射、带动作用是考量的重要因素。

　　然而，相对于省政府的文件，提前执行的绍兴本地出台的培育意见给予这些乡镇的职权更大，也更好地结合了当地发展“特殊性”。

　　因地制宜，个性化发展。扩权在这样的基调下循序展开，乡镇突围也由此增添了几分“绍兴特色”。

　　会稽山下的“副城建设”

　　在当地人看来，绍兴南部山区—平水、王坛、稽东这3个乡镇因为平水镇入围“新型城镇”而引发“副城建设”的发展思路绝非偶然。

　　这个《史记》中描述为“古有三圣兼其二”的地方自古就有着深厚的文化积淀，在平水、王坛、稽东三镇所在的绍兴南部山区，至今更是留存着三位圣人的历史踪迹和传说。然而，就是这个遍布三圣遗迹的地方，由于地理位置偏僻，干部群众“等、靠、要”思想严重，经济实力迟迟上不去。但就在平水镇入围新型城镇，也即列入省里的中心镇培育名单后，“统筹发展”的辐射作用使得这种恒久未变的发展困境开始出现了转机。

　　总投资1317万元的西湖桥农民公寓、一期用地30亩的绍兴市第二人民医院分院、三位一体综合楼、容积率1.8的高山移民小区、平水副城客运中心……镇党委书记高新华所说的“2007年几件大事”正在一点一点地由规划变为现实。而投资上亿的王化岭隧道、投资3000多万的平水镇到王坛镇道路建设等未来5年全社会投入超过100亿的规划，对于一个在绍兴县处于中下发展水平的乡镇来说，过去是想也不敢想的事。

　　同样感受这种变化的，还有平水镇王化村村民宋兴隆。村子一天天旧貌换新颜，宋兴隆发觉自己身上的荷包也在“一点一点地鼓起来”。“明年村里不少人还准备到镇上去办家庭手工业，这叫异地物业。”宋兴隆颇为自豪地说。

　　作为新成立的副城管委会推出的一项发展举措，异地建物业用房已成为帮穷村“造血”的助推器。根据该思路，将着力扶持南部三镇的几十个贫困村，在平水副城集中异地建造村级物业用房。物业用房由副城建管委统一规划代建，然后返还给各村自行对外租赁。

　　王化村每年的村级集体收入只有10万元左右，而今，村里根据自身实力在平水副城筹划建设物业用房2500平方米。“按目前每平方米每年50元的行情算，2500平方米物业用房每年将为村里增加12万元左右的收入。”宋兴隆说。

　　“3年后，三镇所有村的每年村级集体经常性收入都将达到10万元以上。”高新华的踌躇满志让人不得不关注起他的另外一个身份：平水副城建设管理委员会主任。

　　5月，浙江省中心镇培育工程名单公布，“穷则思变”的平水人随即开始在如何破解若干重大问题上寻找出路、寻求答案。考虑到南部山区与县里其他乡镇的差距，统筹三镇发展的平水副城建设管理委员会在新形势下应运而生。

　　“副城建管委成立后，主要做五件事，就是通过对几个乡镇的整体规划统筹、经济社会的统筹、要素资源的统筹、基础设施建设的统筹、生态环境保护的统筹等五个方面来引领平水、王坛、稽东乃至整个南部山区的发展。”高新华说。现在，副城建管委通过省级规划设计机构的规划，在这3个乡镇范围内确定了高新产业集聚区、生态休闲居住区、商贸旅游配套区、城郊农业示范区的“四区”定位。按照这个定位，地处绍兴水源上游的王坛镇、稽东镇，不再引进任何对环境存在影响的工业项目。

　　“一开始我们确实担忧这样会削弱两个镇的发展，但现在看来，我们的发展更快了：‘移民下山’工程使得很多人开始跑到平水来就业了；而‘异地物业’项目也将使两个乡镇过去集体收入薄弱的行政村，可以一跃全部实现10万元以上。”

　　高新华介绍，建管委采取“充分授权、分级管理、滚动开发”的运作机制，人员从三镇分别抽调。其中，此前县里委托平水的新型城镇管理职权及涉及平水的新型城镇财政、土地出让金等扶持政策，都交由副城建管委直接履行。

　　与此同时，另一个引人关注的焦点是，三镇副镇级领导干部及副镇级以下干部的任免，都由平水副城党工委为主会同县委组织部共同调配。在三镇层级相同的行政体制下，这一举动无疑让许多人“难以理解”，而统筹中的一系列问题也随之浮出水面—政策上的调整，究竟是统筹还是兼并？

　　“只有实实在在的好处，才能让百姓消除这样的疑虑。”高新华认为。这种想法也得到了王坛、稽东镇干部的认同。“集中建移民小区，再以成本价卖给高山农民，可以从根本上转变他们旧有的生产生活方式。”王坛镇镇长孙建焕坦言。

　　最具说服力的事实来自王化岭隧道。一旦隧道打通，三镇将环绕成线，届时，大山里的农民将再也不用为出行而困扰。村村通公交、饮用水工程……均惠及所有村民。

　　“今年是我工作以来压力最大的一年。”当汽车经过一片还在建设中的农民公寓时，高新华说，“今年初开始，我们这里停止了‘一户一家’宅基地建房的审批，住房紧张的可申请住进农民公寓去，这样才有足够的土地适应副城的建设。明年从杭州过来，可以直接坐车到平水。你们会发现这里越来越像城市！”

　　“店口经验”的创新启示

　　“和从前不同，做这件事，我是先开炮再瞄准。”面对记者，“老冯头”一语惊人。

　　做五金出身的冯剑铭经营着一家管业公司，在店口颇有名气。现在，为更多人所知的，却是“老冯头”和他的名仕广场。考虑到镇里长期没有休闲、娱乐设施的现状，这个自称“暮气已至，朝气未尽”的企业家一心要将名仕这个投资1.5个亿的商业广场打造成店口的“鹿都”。这一年来，“老冯头”跑遍欧美发达国家的大商场，学习他们的建设、管理理念。为了尽快集聚人气，“老冯头”不惜“让利招商”，甚至决定在商户入驻的前若干年，仅收取酌量的物业管理费。

　　而12月12日之后，这个占地43亩的大型商业广场将成为店口城市化进程中一个崭新的里程碑，为提升店口城镇品位，带动三产发展带来巨大影响。

　　源起于上世纪70年代的店口五金业经过30年的发展，至今已在当地全面开花。依托这项优势产业，店口由传统农业镇一跃成为全国第18位的强镇。但让人感到困扰的是，在这里，除了工作，人均GDP超过1万美元的店口人却找不到一处高水准的集购物、休憩、娱乐为一体的商业载体。店口的集镇人口达7万多，有着强大的工业功能区，但服务业却低于全省平均水平，商贸服务业的发展对店口镇的城市化发展无疑起着重要的支撑作用。

　　镇党委书记孟国锋用“小城市建设”来介绍镇里目前的发展，而商业网点的规划是店口近年来的一项重要准备工作。目前，5个亿元以上的商业项目，正在店口如火如荼地开展。

　　绍兴市发改委副主任黄奇凡认为，“店口经验”的成功可归因为政府创新和市场活力两大要素。一方面，政府突破传统的行政管理体制缺陷，充分放权，助推发展；另一方面，五金市场又集聚了分散的家庭工业，带动小城镇商业、服务业发展，促进了集镇功能完善。

　　如今，在新一轮“扩权”冲动中，店口勾勒的远景是“诸北小城市”。而黄奇凡所说的“两大要素”仍是这轮建设的推力所在。

　　“计划到2010年，建成区面积15平方公里，常住人口10万，城市化率达到65%。”孟国锋说，“作为乡镇政府，高强度、高频率的小城市基础设施建设对我们来说不现实。在这种情况下，多元化投入是小城市发展的主要途径。”

　　就店口而言，被确定为省级重点中心镇后，诸暨市即出台文件，为其“量身定制”培育政策。统计显示，此前当地在建设管理方面投入的资金达5亿，其中民间资本近4亿。数据背后，是其“走社会化、市场化、多元化道路，鼓励民间资本参与基础设施建设”的思路创新。

　　店口镇白沥畈村，生活垃圾集中处理工程正在建设当中。“乡镇造垃圾焚烧场目前在国内是没有的。”一位负责人表示。考虑到周边群众的切实需要和镇里的建设实力，店口人再次第一个吃起了螃蟹。并且，垃圾焚烧场采取了双赢的BOT方式，由政府企业共同投资建设，其中当地的一家民营企业占投资额的51%，其余49%由店口集体资产经营公司出资。

　　金浦桥的污水处理厂同样采取了BOT方式，用孟国锋的话来说，“‘谁投资，谁受益’，结果往往是多赢的。”

　　让孟国锋感到欣慰的是，店口的老板很多，而这些老板更是秉承了诸暨人的豁达性格，在大事上丝毫不含糊。2006年，镇里将一些道路、公交、公共区域广告经营权进行特许拍卖，引起企业强烈反响，当年即为政府筹措上千万元建设资金。在孟国锋看来，如果没有这个“老板后援团”，店口的发展绝不可能达到现在的水平。

　　杨汛桥：

　　扩权下的“二次创业”

　　与名不见经传的平水镇、乃至“五金之乡”店口镇相比，杨汛桥的美誉似乎更胜一筹。随着2001年后出现了7家企业上市的井喷效应，股市流传“杨汛桥板块”的说法，这个位于绍兴县西北部的城镇也因此一跃成名。

　　杨汛桥的发展变化在外人眼中，确实算是一个“奇迹”。上世纪80年代中期以前一直是浙江省重点扶贫乡镇的杨汛桥，到2006年已位居全国千强镇第8位，人均GDP超过1.6万美元。这期间，企业上市对镇域经济的贡献巨大。

　　在镇党委书记许志炎看来，正是因为抓住了“星火计划”、“产权制度改革”、“民营企业进军资本市场”等几次机遇，杨汛桥才得以基本实现“农村工业化”，完成第一次创业。

　　而今新形势下，昔日“浙江第一镇”又将如何继续保持又好又快发展？对此，许志炎也有着自己的考量。

　　一次身份的转变让他捕捉到了难得的契机：半年前还是绍兴县外经贸局局长的他，经常收到乡镇报送上来的请示报告，现在身为乡镇党委书记的自己，却有了更多的自主权。

　　5月，一场以建设现代化新型城镇为契机，实施“二次创业”的行动启幕。由“工业化”向“城市化”迈进，打造以经编家纺为特色的现代化工贸型强镇，成为杨汛桥经济社会“二次飞跃”的新追求。

　　其中，产业重整—以中国经编家纺产业城为“工贸联动”最佳切入点，要素重置—深化“亩产论英雄”，空间重组—合理配置用地，环境重置—营造创新创业氛围，多管齐下。并且，更多的动作落脚在城镇功能的重构上。

　　此前，一个与其超常工业发展不相协调的、无法回避的事实是，多年来杨汛桥城镇配套设施建设的严重滞后—由于镇里没有核心商业区、中心文化区，也没有核心居住区，对于吃饭、娱乐等日常消遣，当地人也宁可舍近求远，选择到周边的萧山乃至更远的杭州市区。

　　现在，重构消费服务、都市配套功能成为镇里发展重点考虑的部分，与其摆上同样高度的，还有文化软实力的提升。

　　多年前，当“杨汛桥模式”被惊呼为“神话”时，与经济发展伴生的文化基因已经开始发育，而今这种“软实力”在杨汛桥镇又被赋予新的使命。

　　一年来，光宇集团职工文体中心正逐渐成为当地企业文化阵地建设的典范。集团老总冯光成对此的看法是：“一年靠产品，十年靠品牌，百年靠文化。这是成功企业的共同之处。”在这种理念的影响下，如今杨汛桥规模以上企业几乎都已建立“一室一场一中心”。

　　而4月启动的“文化软实力提升工程”至今方兴未艾。“杨汛桥的发展到了转型发展关键期，必须依托先进文化强有力的支撑和推动。”许志炎说，“特别是杨汛桥镇被省政府列为中心镇后，更需要加快文化立镇的步伐。”

　　文化立镇，文化中心是大基地，其中不但有“种”— 组织演出展览，更有“送”—放映露天电影。“把村落文化、企业文化、校园文化、广场文化组织起来，就是所谓的‘大众情怀’。”一位副镇长告诉记者。

　　尝将乡曲换新天

　　“5年后，我们南部三镇要实现工业销售收入300亿，财政收入6亿，全社会投入超过100亿，所有行政村村集体收入都达到10万以上。”平水镇党委书记高新华这样描述着平水副城的未来蓝图。

　　如此的底气源自“扩权”带来的一系列新面貌。仅从转移支付这一项来看，今年1至10月平水镇里的可用资金已经达到1亿，远远超过去年全年的7000万元水平。

　　“集聚特色产业先人一步，拓展城市功能先人一步，加强环境保护先人一步，统筹城乡发展先人一步，创新体制机制先人一步。”近一年来，政策的扶持，机制的理顺，定位的明确，使绍兴市中心镇建设取得了“五个先人一步”的明显成效。

　　统计显示，2007年上半年绍兴县杨汛桥、钱清、福全、兰亭、平水等5个镇的工业产值、工业销售收入、财政总收入均实现了高达三成左右的增长，其中全社会固定资产投资增长了六成多。除经济发展外，五镇已基本实现养老保险、工伤保险、被征地农民养老保险全覆盖，其中新型农村合作医疗覆盖率超过全县平均10个百分点。

　　从全市范围看，列入省培育工程的12个中心镇2006年的生产总值已突破322亿元，财政收入达26亿元，并形成了纺织、建筑建材、袜业、家具、服装、伞业、铜加工等特色经济。最具说服力的一个指标是，12个镇农民人均纯收入已突破万元，远高出绍兴农村人均水平。

　　较高的人口集聚度是实现城市化的重要基础。2006年，这12个镇建成区人口已达32万，其中店口和杨汛桥建成区人口均已突破5万。此外，12个镇已基本实现养老保险、工伤保险、被征地农民养老保险全覆盖；公建配套设施完备，拥有105所学校，12家医院，13个客运车站，垃圾处理入村率已逾95%。

　　而中心镇无疑也成为绍兴新农村建设的重要平台。“中心镇建设以来，出现了三个‘新’。一是建设新农村理念发生了变化，二是新农村基础设施得到加强，三是体制机制实现了转化和创新。”绍兴市农业和农村工作办公室副主任项良认为。

　　事实上，从更深的层面看，此次颇具“绍兴特色”的乡镇突围与绍兴市其他推进社会主义新农村建设的政策也是“同源相生”的，如城乡统筹“十网建设”，《关于加强推进‘新农村文化繁荣工程’的实施意见》，等等。这些政策都可以归结为一点，就是要促进农业增效、农民增收、农村和谐和城乡一体化发展，让农民得到更多的实惠。

　　从这点上看，“扩权”的面仍将扩大。而记者了解到的情况也表明，除12个省级中心镇外，绍兴市已确定了第二批16个乡镇为市级重点培育中心镇。这批中心镇的选择更强调科学布局，如在城关镇以下设置若干个中心镇，弥补县城辐射力的不足等。而接下来，各个县(市)也将确定一批县级重点培育中心镇，逐步形成“省—市—县”三级培育体系。

　　为使扩权真正到位，绍兴市委、市政府已明确由市小城镇综合改革试点工作领导小组具体负责全市中心镇培育工作，并建立中心镇培育发展专项资金，将培育中心镇发展工作列入新农村建设考核内容。

　　但从实际操作层面看，也遇到了一些问题。比如，如何跳出“千镇一面”模式，让各个乡镇进行个性化发展。又比如，如何突破要素紧缺的制约，这也是目前浙江中心镇建设面临的共同阻滞所在。

　　而对这些问题的解决，作为改革具体实施者的中心镇却普遍乐观且急切。一个值得关注的细节是，前不久的一个晚上，从北京出差回来的绍兴市发改委副主任黄奇凡和同事刚下飞机，就被杨汛桥镇的领导拉到茶馆“喝茶”。此间，请市发改委会同省发改委对杨汛桥镇600亩剩余的工业用地怎么用、怎么转变发展方式成了双方讨论的重点话题。

　　如果说，中心镇是经过了长达几十年发展才脱颖而出，中心镇成长为小城市同样也将是一个漫长的历史过程。而在这个过程中，绍兴“尝将乡曲换新天”的信心却更足了。 -