户口迁移第一案

　　本刊记者/王健

　　由于历史和人口众多等现实原因，有关部门在执法过程中对公民迁徙有所限制。因此而引发的这场连环官司，使人们 关注的目光落在户籍制度改革上。 2007年7月26日，北京律师程海状告合肥公安部门户口迁移不作为一案，在 安徽省合肥市庐阳区人民法院依法开庭审理，从而拉开了这场“迁户第一案”的序幕。

　　此前的5月24日，有媒体报道说，《公安部关于进一步改革户籍管理制度的若干意见》(下称《意见》)已经上报 国务院办公厅等待批复。《意见》的核心是，以具有合法固定住所为户口迁移的基本条件。

　　在这样的背景下，程海个人和北京、合肥两地公安机关之间的这场户口迁移连环官司显得颇为引人注目。

　　三告公安局讨要迁徙权

　　程海是安徽省合肥市人。在做律师前，他插队当过农民，做过工人、教师、政府机关干部，还下海开过公司。复杂的 工作和生活经历使他对户籍制度有着特殊的理解和体会。

　　在读研究生期间，程海的研究方向是城市经济体制改革，其中涉及到劳动平等。他研究发现，劳动平等的实质问题是 自由择业。中国的劳动力70%在农村，就业的重点也在农村。要想实现就业平等，就应当取消户籍制度，实现城乡劳动人口 的自由流动。

　　“现在看来，在劳动平等问题上，不光要打破城乡壁垒，实现城乡之间人口的自由流动，城镇与城镇之间户口藩篱同 样需要拆除，城镇的人口同样需要自由流动。”18年过去了，程海对自己当年的观点有了更进一步的理解。

　　2003年10月，程海不远千里来到北京闯荡，成为京城律师队伍中的一员。靠智慧打拼，程海很快站稳了脚跟， 并在北京市昌平区丽水桥附近的一个小区内购买了一套属于自己的住房，还领到了

　　由于业务需要，程海要多次往返香港。他不得不每3个月就从北京返回一趟合肥，办理一次港澳通行证。后来，他的 业务拓展到了美国，他又不得不返回合肥办理护照。“光是第二代身份证的换发我就来来回回跑了四趟。”毫无意义的长途奔 波让程海苦不堪言。

　　2007年3月12日，程海向北京市公安局、居住地北京市昌平区公安分局及其所属的东小口派出所以特快专递方 式寄出书面申请，要求为他办理常住户口从安徽省合肥市迁入北京市的手续。第二天，程海向合肥市公安局、管辖他现在户籍 的合肥市庐阳区公安分局及其所属三牌楼派出所邮寄了同样的户口迁出申请。

　　3月26日，北京市昌平区公安分局回函表示，北京市目前没有在京购房就可以办理进京户口的政策；4月13日， 合肥市庐阳区三牌楼派出所一位副所长口头回复程海，根据公安部门的规定，迁出户口需迁入地先开出户口准迁证。4月6日 ，北京市公安局人口管理处以“(2007)人常管口信字197号”文件答复程海，为他办理户口迁入手续，“目前没有政 策依据”。

　　此时，恰逢程海从一家律师事务所转到了另一家律师事务所。当他要求在新所办理社保手续时，却被告知只能给有北 京市户口的律师办理。他终于愤怒了。

　　2007年4月18日和19日，程海分别向合肥市庐阳区法院和北京市昌平区法院递交诉状，将合肥市庐阳区公安 分局和北京市昌平区公安分局告上法庭，要求两地公安机关为他办理异地户口自由迁移手续。

　　程海在诉状中提出，《中华人民共和国户口登记条例》(以下简称《户口条例》)规定，“公民应当在经常居住的地 方登记为常住人口，一个公民只能在一个地方登记为常住人口。”“公民因私事离开常住地外出、暂住时间超过三个月的，应 当向户口登记机关申请延长时间或者办理迁移手续。”《民法通则》第15条规定：“公民以他的户籍所在地的居住地为住所 ，经常居住地与住所不一致的，经常居住地视为住所。”

　　程海说，“我在京连续工作生活已三年多，远超过《户口条例》规定‘暂住’三个月可以转户口的规定，我也早已是 北京市的常住人口，故我有权而且依法应当将常住户口迁往现住所。”

　　4月26日，昌平区法院以北京市公安局昌平分局不具有办理户口迁入手续的职责为由裁定不予受理程海的起诉。6 月12日，程海又向北京市东城区法院递交了起诉状，把北京市公安局推上被告席，要求其为自己办理户口准迁手续。这次， 东城区法院没有将他拒之门外。

　　《户口条例》和户籍政策谁说了算

　　在接到法院的受理通知书后，合肥市公安局庐阳分局随即向庐阳区法院提交了答辩状。在答辩状中，庐阳分局觉得他 们很无辜，他们完全是按照现行户籍政策履行法定职责。

　　庐阳分局答辩状中的法律依据是：国务院批转的《公安部关于处理户口迁移规定》(国发[1977]140号)的 户籍政策规定，“户口准迁证的使用范围是：凡跨市(系指市区，下同)、县范围的户口迁移”，“对需要办理准迁手续的户 口迁移，迁出地户口登记机关应当凭迁入地公安机关签发的户口准迁证办理户口迁出手续，迁入地户口登记机关凭户口迁移证 和户口准迁证办理落户手续”。《公安部关于启用新的户口迁移证、户口准迁证的通知》(公通字[1994]62号)的户 籍政策规定：“从其他市迁往北京、上海、天津三市的，要严加控制。”“从小市迁往大市的，都必须向迁入地派出所(或公 社)申请，经派出所(或公社)查实有关情况，一律报迁入地的市、县公安局审批。”

　　据此，庐阳分局认为，因为程海在办理户口迁移时没有提交户口迁入地公安机关签发的户口准迁证，所以庐阳分局没 有为其办理户籍迁出手续。

　　在所有人看来，庐阳分局的答辩无懈可击，程海在此次“民告官”的较量中必输无疑，或必定要付出旷日持久的代价 。然而，他却不以为然，他充满自信地认为这是一场志在必得的官司，他的依据就在于《户口条例》。

　　《户口条例》制定于1958年，是我国目前有关户籍管理的唯一法律层级的文件，使我国户籍登记有了统一的法律 依据，其颁行近50年从未修改过。

　　程海在对《户口条例》仔细研读后发现：“我国《户口条例》中没有规定迁移户口必须强制审批！相反，它支持和要 求公民及时随人迁移户口！”

　　程海解释说，《户口条例》规定，仅有三种情形须由公安部门审批迁移户口：一种是由农村迁往城市没有城市劳动部 门录用证明或学校录取证明的；另一种是迁往边界地区的；第三种是被假释、缓刑的犯人，被管制和其他依法被剥夺政治权利 的罪犯迁移户口的。除此之外，公民可以自由申报迁移户口。如由农村迁往城市有城市劳动部门的录用证明或者学校录取证明 的；从一个城市迁往另一个城市的；在异地连续居住3个月以上的等等。

　　“按照《户口条例》的上述规定，我已经向庐阳区分局和三牌楼派出所依法寄送了户口迁移申报书，三牌楼派出所就 应当无条件为我办理户口迁移手续，不应当依据公安部门自己颁布以及通过国务院批转的户口政策设置障碍。”程海说。

　　程海认为，全国人大及其常委会并没有授权国务院和公安部制定《户口条例》的实施办法和补充规定，公安部门却自 己颁布以及通过国务院批转的户口政策随意扩大户口迁移的审批范围。按照《立法法》的规定，法律适用时，上位法优于下位 法。当公安部门自己颁布以及通过国务院批转的户口政策这两个“下位法”与上位法《户口条例》相抵触时，应执行上位法《 户口条例》。

　　程海说：“我起诉的目的实际上是恢复《户口条例》这个根本法的法律效力和尊严，恢复公民可以自由迁户的权利。 ”

　　户籍制度：改革还是恢复

　　尽管程海用法律武器讨要迁徙自由权的案子胜负未卜，但是由于涉及全国近两亿像他这样的人户分离者的切身利益， 这场户籍迁徙官司引起了全社会的广泛关注。“户籍”这个热门话题再次成为人们讨论的焦点。

　　我国现行的“户籍”管理制度是新中国成立以后，为适应计划经济体制的确立而逐步建立起来的。长期以来，关于户 籍制度争议的焦点统统集中在户口的附加利益上，如劳动制度、高考制度、医保制度等等。然而，在程海看来，这种把城市福 利和公共服务等利益附加在户口上的做法本身就是违法的。

　　程海说：“我们必须认识到，户口只是一个信息，迁移户口仅仅是户口登记事项中人口经常居住地的变更。户口上法 定没有任何附加利益。”

　　程海的观点是：“户籍制度本身不需要改革，关键是要纠正各个部门多年来的违法行为，要求他们依法行政。而不是 把户口改革问题无限扩大，应还原户口登记制度本质，正视《户口条例》的法律地位。”

　　中国政法大学何兵教授也认为，公安等部门给户籍上面附加了很多东西，使之从一个登记制度变为许可制度，确实是 不科学、不合理的，但是他同时对程海的观点表示了自己的担忧。他说，由于户籍制度的长期存在，现在户籍制度上面压了劳 动保障、高考分数线、医疗制度等众多社会利益和分配格局，如果突然“把最下面的板抽掉”，允许自由迁移，恐怕会引起社 会问题。

　　程海不认可这种说法。他认为“激活”《户口条例》，实现自由迁移并不会出现(大)城市人口涌入，城市资源有限 不堪重负等等社会问题。

　　程海认为，人不仅消耗，更重要的是创造财富，通过纳税创造城市的公共服务资源。能在城市待下来的新进人口，大 多数是竞争力较强于原住民的青壮年(否则进来也待不下去)。有人曾经统计过，新进人口人均纳税额是原有人口的4倍！新 进人口实际享用的是自己纳税的部分，并没有享用和影响原住民的利益。城市的公共资源紧张，可以用新进人口的缴纳款扩增 道路、新建扩建学校和医院以满足需要。

　　“实际上，不是人人都想来北京和能够长期待在这里，有发展机会人就来没有就走了。”程海说，很多人就嫌这里空 气差不愿来，有很多人来了找不到合适工作就离开了，还有的工作了一段觉得不适应也离开了——包括很多律师。我接触过一 些建筑业的朋友，他们预感2008年奥运后，北京的建筑市场要萎缩，很多人就提前转到环渤海的天津、沈阳、大连等地去 了。没有工作他要这里的户口何用？所以蜂拥还是不蜂拥不是户口的原因，主要还是工作机会。是否进京工作，人们会理性决 策。

　　对于户籍制度，改革还是恢复，恐怕在很长的一段时间内会成为人们争论不休的话题。

　　相关链接：

　　《中华人民共和国户口登记条例》

　　第十条 公民迁出本户口管辖区，由本人或者户主在迁出前向户口登记机关申报迁出登记，领取迁移证件，注销户 口。公民由农村迁往城市，必须持有城市劳动部门的录用证明，学校的录取证明，或者城市户口登记机关的准予迁入的证明， 向常住地户口登记机关申请办理迁出手续。公民迁往边防地区，必须经过常住地县、市、市辖区公安机关批准。

　　第十三条 公民迁移，从到达迁入地的时候起，城市在三日以内，农村在十日以内，由本人或者户主持迁移证件向 户口登记机关申报迁入登记，缴销迁移证件。

　　第十六条 公民因私事离开常住地外出、暂住的时间超过三个月的，应当向户口登记机关申请延长时间或者办理迁 移手续；既无理由延长时间又无迁移条件的，应当返回常住地。

　　第十四条 被假释、缓刑的犯人，被管制分子和其他依法被剥夺政治权利的人，在迁移的时候，必须经过户口登记 机关转报县、市、市辖区人民法院或者公安机关批准，才可以办理迁出登记；到达迁入地后，应当立即向户口登记机关申报迁 入登记。

　　(摘自《法律与生活》半月刊2007年8月下半月刊)