对政协民主监督实效的调查与思考

　　《中共中央关于加强人民政协工作的意见》（以下简称《意见》）对政协民主监督定义、性质、作用、内容、形式、对象、程序、要求等俱做出了明确规定。但在基层政协工作实践中，政协民主监督还存在着不少的问题，需要改进和创新，特别是建立健全通过理论创新推动工作创新的转化机制。

　　一、政协民主监督目前存在的主要问题

　　在人民政协三大职能实践中，从总体上讲民主监督职能的履行相对薄弱，与人民群众的要求存在很大的差距。在2007年上半年，永州市冷水滩区进行了一次关于人民群众对人民政协认识状况的问卷调查，目的是了解和掌握广大群众对政协性质、职能、地位和作用的认识状况，为今后研究如何加强和改进政协工作提供参考资料。在这次调查中，认为发挥政协民主监督成效显著的有129人，占18.3%；认为作用较大的218人，占30.9%，认为作用一般或不大的有358人，占50.78%。调查显示，有一半以上的被调查者认为政协民主监督没有起到应有的作用。笔者认为，人民政协民主监督职能履行不力主要表现在以下几个方面。

　　调查表现为：一、民主监督意识不强，认识不到位：存在民主监督“作用不大”不愿监督；“抓监督影响关系”不敢监督；“不如法律监督”不好监督；“无权无钱无信息”无处监督的思想。被监督者也存有民主监督多一层麻烦，没必要监督的错误思想。二、监督不力：程序性监督的多，实质性监督的少；原则性监督的多，针对具体问题监督的少；事后监督的多，事前监督的少；听取情况汇报的多，问题通报的少；申诉工作困难的多，改进工作问题的少；被动参与的多，主动承办的少；监督违法违纪的多，监督工作失误的少；对“事”监督的多，对“人”监督的少，等等。三、有些委员们感到定位不明、渠道不畅和无处着力。定位不明是指难以区别政协民主监督与党内民主监督、人大法律监督、行政内部监督、司法监督等界限；渠道不畅是指政协委员们获取的监督信息与监督所要的信息不对称；无处着力是指政协委员们大都是单兵作战，很难形成合力，而且专业优势没有得到发挥等。具体分析归纳如下：

　　1、体制不健全。民主监督体制存在明显缺陷，监督难以落到实处。①监督法规尚不完备，民主监督弹性较大，易于形成“稻草人”监督局面。②监督制约机制和保障手段受限，监督缺乏刚性和硬度，难以对监督对象产生实质性影响。③组织机构不健全。目前，以永州市政协组织而言，各级政协组织的机构设立不全、干部配合不足、委员之家建设和办公设备滞后等情况严重。永州市政协在2007年才设立政研室，县区政协更无政研室，就是委室人员配备中只有正职而无副职的不少，仅冷水滩区政协“四委一室”中就有二委无副职配备。④政协履职尽责的自我约束机制不严，如民主监督责任制、成效评估制、考核制、成果奖励制很不健全，甚至空白。⑤民主监督外部机制的“三化”建设进程缓慢。

　　2、监督乏力。民主监督的威力和效能弱化表现为以下几个方面：①监督主体缺乏应有的权威，民主监督软弱乏力。②监督对象和内容不够全面，对政府决策制度的执行，行政管理的效率和效能监督匮乏等，局限于廉政型监督而效能型监督不够，民主监督的整体功能未能充分发挥。③民主监督社会意识，特别在执政理念中淡薄，监督作用发挥缺乏良好的社会环境。④问题解决难。民主监督本身是一种非权力监督，实质上相对党政内部监督来说，是一种间接监督。总体来说，解决与否在一定程度上处决于领导重视与否。⑤监督客体的透明度不高，再加之监督主体监督手段单一、滞后、主动性不强等。⑥缺乏与权力监督和社会监督的横向合作，导致政协民主监督缺乏民意和制约力。

　　3、程序化缺失。民主监督之所以乏力，除了体制上的原因外，更重要的一个方面就是程序化缺失，政协制度化、规范化、程序化的“三化”自身建设，最难的也是程序化建设。①民主监督知情明政难。虽然在制度层面上设计了诸如列席重要会议、定期通报情况、定期和不定期听取政协领导汇报、专职副书记联系政协工作等。但在工作程序上，多数停留在纸上，说在口上，执行上可有可无，随意性大而流于形式。②监督环节不健全，甚至脱节。③政协例会多是走走过场，拍拍手，发发言，议完事不了了之。而且监督不容易得到反溃，既使有反溃也多是徒有形式，以致会议表面而不切实。④一年一度的政协全会提案，年年提，年年答复，年年成效不大，出现了老委员提了，新委员再提的接力赛。⑤民主评议形式而不切实，被监督一方接受视察时往往通报成绩多，通报问题少；监督主体提意见时往往建议的多，做和事佬的多，而深挖问题、提批评地少。

　　二、思考与对策

　　政协民主监督是一种政治监督，也是一种非权力监督。由于受传统的高度集权的政治体制的影响，我们现行的监督体制过分强调自上而下的监督，忽视了自下而上的监督和平行制约，以致出现不少监督环节的空档和误区，引发社会腐败现象。因此，建立健全我国的监督体系就要使自上而下、平行制约和自下而上的各种监督有机统一，平衡配置。民主监督具有平行制约和自下而上监督的双重优势，彰现主人对公仆的监督，提高民主监督实效能够弥补我国传统监督体制的不足。

　　（一）着重提高党政领导的民主监督意识，营造良好地社会监督环境。

　　邓小平在《共产党要接受监督》中提出“一怕党，二怕群众，三怕民主党派，总是好一些。”。但在我们党和政府机关内有相当一部分领导干部，还较严重地存在着听不得批评意见、容不得民主监督的现象。在他们看来，既然共产党领导，就用不着民主监督，一监督就是多了一个“婆婆”而碍手碍脚，这些都是“官本位”思想在作怪。随着社会主义政治民主进程的加快和“以人为本”构建和谐社会执政理论的提出，依法治国的稳步推进，客观要求提高各级党政领导干部民主监督意识，做到自觉、主动接受民主监督，牢固树立“民本位”的执政理念。

　　建国五十多年来，许多沉重的教训，以及许多有益的经验，给我们深刻的启示，如果我们党听不进善意的批评和有益的建议，忽视了人民的监督，社会主义建设就会犯错误，走弯路。要加快社会主义现代化建设，必须吸纳社会各界的真知灼见，积极争取广大人民群众的广泛参与和支持，提高社会各界政治参与度，营造良好的政协民主监督社会环境。尤其在加强对宪法和法律实施的监督，对党和国家方针政策忠实贯彻执行的监督，对党政各级干部特别是领导干部的监督等人民最关心、最直接、最现实的方面，迫切需要大力发扬人民政协民主监督。

　　（二）健全和完善政协民主监督机制。

　　1、建立权力授予政协民主监督机制，从源头上拒腐从廉。权力的授予要体现民意是马列主义关于社会主义国家政权建设和防止腐败的一个基本原则。中国共产党作为执政党，长期以来崇尚“我们的权力是人民给的”权力来源说。但在新的历史条件下，由于党内“家长制”的不良习气和党政不分的现行行政管理体制，使得传统的权力授予——干部任用机制暴露出种种弊端，社会腐败事件层出不穷，甚至“买官卖官”明码标价。绝对权力导致绝对腐败，贪官疯狂腐败，权力授予机制缺乏必要的监督机制，虽不能肯定为决定因素，但至少是必要因素。在权力授予机制中引入政协民主监督机制，是充分体现民意的一个重要渠道，也是人民行使民主权力的一个重要方式，是人民通过选举、投票行使权利和人民内部各方面在重大决策之前进行充分协商，尽可能就共同性问题取得一致意见这两种社会主义民主重要形式实现的有机统一，是党委与政协政治协商的重要内容，是提高政协民主监督权威和实效的关键。

　　2、健全民主监督机制，推进政协民主监督的规范化、制度化和法制化。提高政协民主监督的刚性和硬度，关键在于健全监督制约机制和保障手段，实现民主监督的规范化、制度化和法制化。对民主监督中较成熟的方法和经验，要及时总结和提高，形成相应的规章和制度。对提案、评议、视察、调研、特约监察、反映社情民意等民主监督的主要形式，要制定办理实施细则，进一步明确办理的形式、方法和时间要求，明确办理的程序和责任，建立重要提案和建议的跟踪反馈制度，落实好监督结果。完善民主监督机制，在知情环节、沟通环节、反馈环节上建立健全制度，畅通民主监督渠道，以扩大各界人士有序的政治参与，拓宽社会利益表达渠道，着实在监督机制上提高政协民主监督实效。

　　3、建立“五种”机制。①建立党委和政府自觉接受民主监督的约束机制。构建政协民主监督机制，离不开党委和政府自觉接受民主监督的约束机制，这个约束机制是政协民主监督机制的重要组成部分，不可缺少。《中共中央关于加强和改进党的作风建设的决定》中规定“拓宽民主渠道，依靠广大群众，把权力运行置于有效监督之下”。各级党组织和政府理应依法建立接受民主监督的约束机制。②建立整体协调机制。民主监督与多层次多方位的监督有机结合、协调联动，民主监督的作用才能更好地发挥出来，民主监督的渠道才能顺畅，民主监督的“柔”性监督，才能与其他形式的监督形成合力，达到“刚”性监督的效果。③优化委员主体机制建设。利用县区政协即将换届的时机，优化人民政协监督主体的社会构成，增加农民界政协委员，提高社会公民整体制约和监督社会公共权力的能力。④健全权威支持机制。政协要加强与权力机构的协调和配合，重点加强信访机构和举报机构的联合建设，并在政治系统运行中提高政务公开程度。⑤建立民主监督的督办反馈机制。建立和健全民主监督制度，要求各有关部门对人民政协提出的各种监督意见和提案，必须建立办复程序和及时反馈，对无正当理由长期不作答复者，或名为答复，实际上是应付者，人民政协有权发出咨询督办通知书，通知相关单位领导到政协有关会议上接受咨询，督促他们认真办理。对顶着不办者，要推动其上级主管机关依法追究责任，进行处理。

　　（三）创新政协民主监督形式。

　　在建立健全现有的民主监督形式上实现创新。①建立专门监督小组。政协就社会公共管理某一方面工作成立专门的监督小组，小组成员定期对该方面工作进行视察、评议，遇有紧急意见，还可利用电话、网络等通讯手段及时向有关部门直接反映。条件成熟的地方还可以成立政协机关监督委员会，作为民主监督的常设机构，其人员组成由各委室人员、各界代表人士或知名人士、专家学者、党政权威人士等组成。②与新闻媒体合办专栏或节目。各级政协与新闻媒体合作，开办“政协论坛”、“委员之声”、“政协建议专栏”、“民主监督”之类的专栏或节目，邀请政协委员、专家学者、政府官员、各界人士等社会热点问题进行评说，反映群众呼声和针砭时弊，这是民主监督与舆论监督结合的一种有效形式。深圳市政协1994年即与电视台合办了《政协论坛》。事实证明，值得推广。③创办反映社情民意的内部刊物。目前，永州市、县区两级政协无一种内部刊物。这既不利于政协理论研究，也不利于总结经验推动政协工作。创办反映社情民意的内部刊物，可以很好地发挥政协自身优势，以“直通车”形式，把委员和社会各界人士的批评建议直接送达地方党政领导和部门。④委员联名提出民主评议案。在政协全会期间，组织委员在联名提提案的基础上，提民主评议案，开展对党委、政府履行职责、廉政建设的情况，或对党委、政府制订的重要决策及落实的情况进行咨询、评议，提出意见和建议，并组织办理落实，做好反馈工作。⑤开通网站、信箱、热线电话等。这是将民主监督与群众监督结合起来的一种有效形式，具有直接听到群众呼声、反应快捷等优势，也是具体落实《意见》规定民主监督形式之委员举报、反映社情民意的实现途径。⑥推进横向合作，形成民主监督与其它形式监督的“合力”。把政协的民主监督与党委的政治监督、人大的权力监督、政府部门的行政监督、检察院和法院的司法监督、新闻媒体的舆论监督和社会公众的群众监督有机结合起来，互相配合，优势互补，形成合力，把人民政协的民主监督积极稳步、扎实有效地向前推进。如和人大合作，政协民主评议的结果作为人大评价一府两院工作的重要参考，从而使软监督产生硬效力。民主监督与舆论监督合作可以提高政协的知名度和在社会公众心目中的形象，增加监督的影响力。⑦对拟任干部投信任票。党政部门对拟任干部，拿到政协常委会议上投信任票，获得到会人数过半数或三分之二以上信任票者，表示通过。政协常委会也可对拟任干部投不信任票或提出警示意见。这是党政干部任前公示制度发展的一种新形式，让政协对干部任用有知情权、参与权、选择权和监督权，用政协民主监督来防止用人失察的有效措施。⑧大力加强不可性研究。政协民主监督从监督主体来说，是一种理性监督，理性监督的对象应是不理性的行为和不理性的决策。因此，提高政协民主监督实效，绝不能只停留在表面评议和建议上，不能只说好话。既然是监督，那就要在鸡蛋里挑骨头、眼中含沙子，进行不可行性论证，这样才能确保决策不失误、行为不违法违纪。另外，鉴于各级政府部门的编制所限，无法为每一个待立项项目组成专门的不可行性调研小组，常设的调研小组又无法应付五花八门的专业性较强的立项申请，让政协委员们参与不可行性报告研究是两全其美的好办法。这样不仅可以免除政府决策部门为每一个待立项项目成立调研小组的负担，减少行政成本，而且可以充分发挥政协委员们的专业性特长，让他们按专业领域组成调研小组，能够整合人力资源形成合力，拿出有充分立论依据的不可行性研究报告，实现温家宝总理提出的“科学与民主决策”的目标。即使项目可行，通过政协委员们的不可行性研究，可以进一步完善和改进决策，避免决策失误，造成社会公共资源浪费和不必要的损失。

　　三、结论

　　政协的宪政地位决定了，政协民主监督以及“三化”自身建设发展的最终落脚点是“党委重视、人大配合、政府支持、政协努力”。政协民主监督作为一种非权力监督的政党监督，只有执政党重视，才能具备权威；人大配合，才能上升为法律监督，以权力制约权力；政府支持，才能使监督落到实处；政协努力，才能使监督具有生命力。提高政协民主监督实效要寻找两条出路，一是融合到权力监督中，将监督事实和社情民意提供给权力监督部门，实现以权制权；二是联合社会舆论和民众团体力量，借助社会媒体和公众压力，实现平行制约。因此，要看到政协民主监督具有平行制约和自下而上监督的双重优势，并具有政治协商、参政议政的便利条件，只要充分发挥自身优势，切实立足以民为本，从民众吸取不竭的力量，敢为和善为，一定能够不断提高政协民主监督的实效。

    作者：湖南永州市冷水滩区政协副主席  黄善德