国家审计署将加大查处各地土地出让收入

　　来自审计系统的消息显示，土地出让金专项审计最近刚刚列入了国家审计署2007年度的审计项目计划，审计署2007年将会针对各地土地出让金收入存在的问题开展一次专项审计。种种迹象表明，审计风暴即将刮向土地出让领域。

　　-张 梦

　　近年来，国内部分城市土地市场交易秩序混乱，“零成本出让土地”屡见不鲜等情况反映到国务院以后，引发了一场全国范围为期两年的土地市场交易秩序整顿活动。而被称作地方“第二财政”的土地出让金正在进入国家审计署的视野。

　　来自审计系统的消息显示，土地出让金专项审计最近刚刚列入了国家审计署2007年度的审计项目计划，审计署2007年将会针对各地土地出让金收入存在的问题开展一次专项审计。种种迹象表明，审计风暴即将刮向土地出让领域。

　　据称，2007年的土地出让金专项审计并不会在全国铺开，国家审计署将在全国抽取部分重点城市，对这些城市的土地出让金进行重点审计。

　　分析人士指出，作为国家宏观调控政策执行的重要监督部门，国家审计署2007年专项审计的影响将在今年年中体现出来。

　　“第二财政”面临审计

　　土地出让金指国有土地使用权出让收益。这是地方政府预算外的最大收入来源，由地方政府支配，因此也被称为地方政府的“第二财政”。

　　据称，两年前各地“圈地”盛行、房地产投资迅猛的时候，外界就提出了审计土地出让金的想法。国家审计署也收到了来自基层审计部门的意见，希望能加强对土地出让金的审计。去年以来国家审计署又收到各地关于土地出让过程中诸如“两份合同”等违规问题的举报。

　　所谓“两份合同”，就是一份合同由地方政府土地管理部门代表政府与客商签订，然后开发区或乡镇工业园区管理部门再与客商签订另一份实际付款合同。两合同对比，后一份约定的土地出让金金额远远低于前者，前者的价格一般不低于最低保护价。买地客商往往只需支付一部分土地出让金甚至分文未付，就能拿到土地使用权证，而后果是巨额国有土地出让金收入长年挂账，无法收回。

　　地方政府在土地领域的“自由空间” ，实际上直接或间接地引发了土地违法、违规问题。地方政府出于自身利益考虑，还会压低甚至免收本该收取的土地出让金，而以土地出让纯收益代之。对土地出让纯收益，国家没有硬性规定征收额，一些地方政府就随意按照标定地价的20%来征收，其他的80%土地出让金全都白送给了企业。

　　据了解，不少地方政府存在不同程度的“少收、甚至不收”土地出让金的行为，主要是地方政府为了招商引资。而在此之前

国土资源部已经多次下发文件，严格禁止并查处地方政府为招商而压低地价，甚至“搞零地价招商”。但是，这一系列的文件在地方层面并未得到全面贯彻。

　　有的地方违规将土地出让金上的大量资金用于向企业返还。由于这是违规的事，所以不敢普遍实行，而采取私下“一事一议”的方式，对有的企业全额返还，形成了事实上的“零地价”，对有的企业又没有返还，既造成不公平竞争，又成了权力寻租的温床。

　　去年6月，国家审计署审计长李金华向全国人大所做的审计报告显示，在对全国6个省(市)所属87个开发区的审计发现，其中有60个违规低价出让土地，共少收土地出让金55.65亿元。

　　在2005年末召开的全国审计工作会议上，就已经明确了对土地出让金管理进行审计调查试点。最近两年，围绕土地使用情况，广西、广东、浙江、黑龙江、内蒙古等地的地方审计部门也曾对国有土地使用情况和土地出让金进行审计和审计调查。

　　据悉，一些地方甚至在国务院明令禁止低价出让土地的情况下，采取先按国家规定签订土地出让合同，再返还土地出让金或者给予财政补贴等手段，变相低价出让土地。各地还普遍存在扩大优惠政策范围的问题，如擅自扩大开发区面积、违规认定高新技术企业、批准区内注册区外经营企业享受税收优惠等，由此导致国家税款流失66.47亿元。除了正常减免税以外，税收流失、政府用财政返还、土地出让金三项加起来共计240亿元。

　　而在地方审计过程中还发现了不少问题。浙江省审计厅公布的2005年审计结果显示，擅自减免、挤占、挪用土地出让金是国土资金专项审计发现的主要问题之一。该省接受审计的12个市、县，直接或变相减免土地出让金13.26亿元，用地单位欠缴土地出让金26.67亿元，挤占、挪用土地出让金用于对外投资、发放奖金、建办公楼等超过19.41亿元。

　　全国人大常委毛如柏表示，去年全国人大在土地管理法执法检查中了解到，很多城市土地出让金的资金和地方财政预算规模已达到1:1，这是一笔很大的资金，应纳入预算管理。

　　全国人大常委胡德平认为，很多地方都把土地收入作为预算外收入，逃避人大的监督，这给地方政府不合理使用钱留了一个“防空洞”。

　　上述种种问题的日益突出，使国家审计署感到有必要以更大力度介入到对土地出让金征收管理环节的监督中去。而国家审计署的介入，将会使土地出让金的真实数目和征收、使用情况逐步浮出水面，这样会更有利于全国人大的监督。

　　而在更早一些时候，李金华就曾明确表示，要把土地出让金纳入审计范畴。李金华的话音刚落，土地出让金就被排进国家审计署广州特派办下半年的重点审计项目序列。

　　首次审计直指广州

　　国家审计署驻广州特派员办事处不久前正式启动了对广州土地出让金的征收、使用管理以及使用效益进行专项审计，整个审计过程将持续半年时间。据称，这是国家审计署首次对土地出让金进行审计。

　　在国内颇受关注的土地出让金的审计工作，国家审计署为什么会首先圈定广州？据称，最近两年广州已经多次爆出土地出让金管理黑洞。

　　去年6月4日，广州市国土房管局发出“通缉令”，追缴24家单位的土地出让金。6月8日，广州房管部门发出闲置土地回收公示，宣布收回25宗面积总计32公顷的闲置土地。6月20日，广州市房管部门再次公布“黑名单”，要求10家用地单位缴清欠缴的土地使用权出让金。

　　据悉，对于那些仍然拖欠土地出让金的单位，政府部门将依法停办其名下所有土地和房地产业务，禁止这些单位进入土地市场。同时，建委、规划等部门将停止办理其用地、施工、报批等手续。除此之外，广州市国土房管局还打算依法向人民法院提起法律诉讼，申请强制执行追缴土地出让金，对这些拖欠土地出让金单位的资产可以进行依法拍卖。

　　对土地市场的不规范行为和矛盾关系的梳理，被称为此轮房地产宏观调控的攻坚之役。宏观调控以来，广州在土地梳理方面可谓大刀阔斧。然而，仅仅对开发商亏欠的土地钱进行事后追缴，确实并非解决土地资金链的根本问题。政府已经开始自问自己使用这笔土地钱的规范与否。

　　根据广州市发布的相关管理规定，在广州市土地收益中，5%上缴中央，10%上缴省财政，按财政部规定扣除5%业务费，剩余的80%则由地方政府自行支配。

　　在地方政府支配的80%收入中，广州确定将30%用于地铁建设资金，剩余的70%由区和市按二八分成。由此核算，广州市本级可获土地出让金约占全部总收入的44.8%。由于1994年分税制改革后，中央所得部分也已经全部划归地方政府。因而广州市级财政可获得的土地出让金占其总收入的50%左右。

　　按规定，广州市需将其土地出让金所得的30%用于农耕资金，其余70%为调节资金。在调节资金中，20%为土地开发周转金，剩余为城建资金。

　　广州市自2004年起就没有再向外界公布过土地出让金收入。不过，根据广州市财政局之前公布的相关资料，2001年到2003年，广州市本级土地出让金金额分别约为58.9亿元、53.8亿元和63.5亿元。

　　2004年，广州土地出让金收入大幅飙升至86.3亿元。这是因为2004年出台土地调控政策，当年8月31日后停止审批和出让土地，因而众多用地单位抢关签订土地出让合同。

　　经粗略计算，近5年来，广州市市本级共收取土地出让金约346.3亿元。支出方面，共计约324亿元。这笔巨额资金有一小部分用于拆迁补偿和企业解困等方面，而大部分收入主要用于城市建设。其中，地铁、大学城、会展中心等广州市众多重大工程均从中“获益匪浅”。

　　广州地铁建设实际运作开始于1992年底，正是在当年7月，广州市政府针对土地出让收益资金管理发布的通知中明确规定，土地收益结余部分的30%用于地铁建设。

　　之后，广州地铁每年获得广州市政府巨额资金扶持。仅2002年到2005年的四年间，广州市投入地铁建设的土地出让金收入近200亿元。2006年广州市用于地铁建设的土地出让金40亿元，约占土地出让总收入的57%。

　　地铁以外，广州市多个重大工程投资上，都有土地出让金的身影。广州大学城，一度号称全国最大的大学城，是在国家相关审批下达之前就已经开建。2003年，土地出让金拨付大学城建设资金3.76亿元。号称亚洲最大、全球第二的广州琶州国际会展中心，也曾得到土地出让金的资助。除此之外，广州市每年还拨付数十亿土地出让金用于城市基础设施建设。

　　如此庞大的资金，如何在管理和使用上避免漏洞，是广州市难以解决的问题。广州市最近在对2004年和2005年上半年土地出让金入库情况所做的专项检查发现，花都和番禺两区出现了超过7亿元的土地出让金漏洞。2003年广州市财政局对1996年以来拨付给55家市属解困转制企业的土地出让金使用情况进行抽查，也查出违规使用金额1.9亿元。

　　然而，虽然多年来广州在土地出让金管理方面出台了一系列的规定，但似乎并没有能够有效地堵住漏洞。由国家审计署直接介入，或许能够改变广州土地出让金的混乱局面。

　　审计风暴刮向全国

　　进入2007年，土地出让金专项审计列入了国家审计署2007年度的审计项目计划。之前，国家审计署一位领导在一次会议上表示，2007年国土审计要围绕社会关注的热点，并直接提到要关注土地出让金等问题，因为土地收益是地方政府的预算外收入。

　　近日，国家审计署印发了《2007年土地出让金和土地开发整理资金专项审计调查工作方案》，并已在全国抽取了10个重点城市，将就这些地区的土地出让金的征管和使用情况开展一次专项审计。

　　根据《工作方案》，这10个重点城市是北京、上海、天津、重庆、哈尔滨、合肥、济南、长沙、广州、成都。这次审计将在今年5月至10月进行。审计内容包括：上述10个城市2004年至2006年的土地出让金的征收管理使用情况，以及4个直辖市和黑龙江、安徽、山东、湖南、广东、四川6个省份的土地开发整理资金情况。

　　国家审计署已部署具体人力，并要求各具体执行这次专项任务的审计组重点关注如下问题:如土地出让收支是否全额纳入预算管理；土地出让收入的使用是否符合有关规定；土地出让收支中是否存在重大损失浪费、贪污腐败和国有土地资产收益流失问题；征地用地是否符合土地利用总体规划、年度计划并遵守相关审批制度，划拨、出让和转让土地使用权是否合法合规等。

　　据称，目前国内土地出让金收入相当于地方财政一般预算收入的42%。尽管土地出让金在地方政府收入中占有很大比例，但有关土地出让金收入的规模、征集、管理和使用的情况，很多地方却并没有一本清楚的明细账。比如，对全国土地出让金的总规模，就存在各种说法。

　　2006年，北京大学的调研结果是：2006年全国土地出让收入保守估计超过1万亿元。而国家审计署的数据是：2006年全国土地出让金收入为7000亿元。

　　更重要的是，如此大的资金量，多年来却作为地方政府的非税收入而游离于国家财政预算管理之外，这对严格实行收支两条线、推进公共财政制度的建立，都是重大的制度性障碍。

　　按照审计署的工作方案，这次审计的要害是检查土地出让金支出是否真实、合规，有无违反规定超范围使用土地出让金，挪用土地出让金建楼堂馆所、搞“形象工程”和贪污、私分等违法违规问题；检查是否及时足额发放征地补偿费和落实失地农民社会保障资金，有无降低标准补偿，以及挪用、截留、拖欠征地补偿费和安置措施不落实等问题。

　　除了摸清土地出让金的情况，土地开发整理资金的收支规模、结构、土地开发整理项目的数量、投资规模和实施进展情况，也是这次审计锁定的检查目标。

　　土地开发整理资金包括新增建设用地有偿使用费、耕地开垦费、土地出让金中用于农业土地开发的部分。土地开发整理资金使用中存在的不合规抵押担保、补偿费不到位、层层截留挪用农民补偿金等问题，也是多年来久治不愈的顽疾。

　　据悉，审计署要求执行这次任务的审计组要重点检查地方政府是否按照规定的程序、范围和标准征收土地开发整理资金，有无违规减免、应收未收新增建设用地有偿使用费和耕地开垦费，不按规定比例划缴土地出让金用于农业土地开发的问题。

　　此外，还需要关注在土地开发整理资金使用当中有没有按照“重点增加耕地面积”的要求，专项用于耕地开发和土地整理等规定用途，有没有截留、挪用、转移资金的问题。这些都涉及到地方上是否切实保障了被征地农民和被拆迁居民利益，以及贯彻了向新农村建设倾斜的要求。

　　据了解，此次土地资金审计是审计署对全国土地资金情况首次全面审计，对于下一步计划，审计署在内部下达的关于落实《国务院办公厅关于规范国有土地使用权出让收支管理的通知》中要求，各级地方审计机关将土地出让收支审计作为一项经常性的重要工作来开展。

　　事实上，此次土地出让资金审计是在土地出让金改革的背景下进行的。而土地出让金改革的关键是如何管理这笔被称作“第二财政”的土地出让金。财政部把地方财政纳入预算，将加大财政部门在土地管理中的话语权。而地方政府在土地领域的“自由空间”将会变窄，这将有利于遏制土地违法、违规问题。 -