浙江强县扩权后再次向141个中心镇放权

　　由浙江省一些县政府将部分经济管理权力直接下放给141个中心镇，并进行探索中心镇行政执法监管改革的尝试。这一轮“强镇扩权”悄行一月秘而不宣，专家认为其隐隐指向行政体制改革纵深。

　　-观察记者 夏 燕

　　从杭州沿104国道北上，到的第一站，就是武康。

　　出租车司机王拥军是土生土长的当地人，一上车就向记者热情地推介起来，“你看，这条街上的楼全部都是新造的，武康已经差不多是个小城市了。”循着他指的方向望去，记者看到在这条叫做永安街的路上，拔地而起的高楼商厦比比皆是。

　　十年前，当德清决定将县治搬到武康时，后者还是一个不足一平方公里的小镇。

　　十年后，这里的发展与往昔早已不能同日而语。

　　“现在，我们是德清的龙头。”在离德清县政府一街之隔的镇政府，上任不久的武康镇党委宣传委员曹益春说起武康，语气里充满了自豪。

　　而提到“扩权”，侃侃而谈的他眼里却掠过一丝隐忧，“起跑线不一样，让我们错失了很多机会。”

　　曹益春所提及的，是一段让德清人深感“痛心”的经历。

　　2002年8月，在经过几轮“强县扩权”后，浙江省政府再度决定给经济实力较强的县(市)扩权。这一次，入选的是综合实力全省排名前十七位的县(市)，而德清正好排在了尴尬的第十八位。

　　落选扩权县的事实让德清人“痛定思痛”，在追赶“十七强”的目标下，德清县域经济再一次全面爆发。然而，一个不能否认的事实是，当初的落选使德清至今仍然面临着“起跑线不一”的桎梏。

　　“县里的权力不大，镇里的权力就更有限了。”曹益春说。

　　而按照镇里的计划，今年工业上将发展一些关联度大、聚集劳动作用强的龙头型、基地型项目，需要大量资金；继续实施的新型农村合作医疗统筹，人均筹资将由65元提高到80元，新增部分也要靠财政承担……“从产业结构调整到新农村建设，样样都需要钱。”曹益春说。

　　在乡镇一级“吃饭财政”的大背景下，尽管镇里“底子”还不错，但“钱”的问题仍然是“最头疼的”。

　　如今，一份文件的公布为武康带来了新的契机，更重要的是，让“起跑线不一”的武康人终于有了“跳起来吃苹果”的机会。

　　在浙江省人民政府4月底下发的这份名为《关于加快推进中心镇培育工程的若干意见》的文件里，扩权是最核心的部分，其中涉及将县里负责的财政、规费、土地、投资项目核准等10个方面的经济社会管理权限下放给141个中心镇。具体内容包括：完善中心镇财政体制；实施规费优惠；加大对中心镇的投入、用地支持力度；扩大中心镇经济社会管理权限；深化投资体制改革；推进户籍制度改革、集体非农建设用地使用制度改革；深化农村集体资产管理体制改革；建立统筹城乡的就业和社会保障制度等等。

　　“就财政体制改革这一项，如果镇里分成比例提高，按财政收入3.9亿计算，小小几个百分点就可能让镇里多出几百万收入。”曹益春说。

　　破冰之举

　　随着农村税费改革的实施，乡镇这个权限职能全国整齐划一的基层政府建制发展方向逐渐成为人们热议的话题。在少数中西部省份，面对乡镇财政收入和政府职能两方面的空壳化，将其权能收缩回县一级、推动其演变成基层自治实体已成为大势所趋。

　　但在东部沿海省份，却出现了一种大相径庭的、以扩大其管理权限和提升其服务能力为内容的“相悖”趋势—不增加政府层级、逐步赋予乡镇部分县级市经济社会管理权限、优化其机构设置和人员配置。

　　其中最具典型性的，当数浙江。

　　长久以来，浙江的发展在全国独树一帜，其雄厚的乡镇经济实力也令人瞠目。而在这些乡镇中，最亮眼的莫过于极具特色的“块状经济”。

　　这种源于“一镇一品”、以产业集群为特征的经济经过多年滚动发展之后，如今大都成为了当地的“聚宝盆”。桥头钮扣、柳市低压电器、织里童装、崧厦制伞、濮院羊毛衫、分水制笔、柯桥轻纺……2006年，浙江省中小企业局的一次调查显示，在当时年产值超10亿元以上的285个块状经济中，具有“一镇一品”特色区块的占到70%以上。

　　在武康镇，2006年的工业总产值达到112亿，绍兴县钱清镇的工业销售收入更是达到了238.38亿，财政收入4.97亿，其经济发展实力、发展吸纳力、辐射力等方面，都接近甚至超过了部分县城和小城市。

　　然而，就在浙江镇域经济快速增长的同时，基层政府管理上的不适应却逐渐成为经济发展的阻滞—面对日益壮大的乡镇经济实力，计划经济体制沿袭至今的乡镇政府权能已根本无法满足急剧扩大的公共管理和社会服务需要。

　　没有独立的财权，乡镇公共基础设施及其他社会保障建设严重滞后；没有环境保护、村镇规划、审批处罚等方面的执法权，一些微小的问题也无法解决。像违法设摊这一类“常事”，乡镇一级因囿于处罚权的空白而只能进行劝解和监督，如果要上报到县里、再由城管来执行，不可避免地要兜好几个圈子。再比如，安全生产事故、食品安全事故、计生、民政等难题一旦在乡镇发生，镇里的相关负责人同样也将受到处理，“权责不一”的情况屡见不鲜。

　　类似的矛盾一直在累积。

　　对于这些矛盾，浙江省高层不是没有看到，改革一直是个时机问题，而不仅仅是认识问题。

　　早在1995年，浙江省就开始对小城镇进行综合改革试点，并坚持把培育小城镇作为加快城市化、加速工业化、有效解决“三农”问题的必由之路。当时由于诸多原因，试点的效应并未充分放大，很多举措仍停留在方案、意见上。

　　但改革没有回头路可以走，只能勇往直前。

　　一方面徘徊于小城镇综合改革试点未放大的惆怅之中，另一方面，浙江又迎来了一系列新的尝试，直至《关于加快推进中心镇培育工程的若干意见》的出台。

　　通过这份浙江省政府2007年13号文件，财政、土地、投资项目核准等10项县级经济社会管理权限下放给了141个中心镇。

　　《意见》里用8个字来表述扩权的基本原则：依法下放、能放就放。

　　文件的语言虽然枯燥，但对于141个中心镇来说，意义却是实质性的。在可预见的将来，这些长大了的“孩子”都将穿上适合自己的新“衣裳”。

　　对于这项举措，一直关注浙江县镇扩权的中国人民大学行政管理学系主任毛寿龙教授十分赞赏，在他看来，在部分发达地区向基层下放权力的必然趋势下，浙江的做法“堪为可贵”。

　　记者了解到，此次公布的141个省级中心镇主要通过发展空间、区位条件、潜力和人口产业基础等要素的综合对比，从全省1200多个乡镇中筛选而出。“通过培育起一批经济实力较强的中心镇，从而形成示范效应，最终将带动其它较落后乡镇的发展”，有关人士表示。

　　在省政府出台的这份文件里，还包含了行政执法监管方面的探索。由于各种法规对执法权已有规定，授权后责任在县一级部门。“权限界定、设置、监督等各方面都应慎重考虑。”一位官员说。

　　“绍兴试验”

　　初夏时分，阴雨连绵。绍兴县钱清镇投资审批服务中心。30岁的小沈正焦急地等着办理房产证。

　　小沈是该镇一家化纤企业的项目管理部主管，几年来一直负责最棘手的跑手续一摊子事。这一次，为了办理企业进工业园区所需的房产证，她早已做好了“跑脱一层皮”的充分准备。

　　投资审批服务中心的工作人员看过材料，说，“可以了，回去等吧。”

　　“不用去县招商办了？”小沈很是疑惑。

　　工作人员认真地回答：“不用去了，我们会帮你办的。”

　　几天后，小沈接到了服务中心的电话：“办好了，过来取吧。”

　　接完电话后的小沈感慨不已。之前的她为了跑公司的一项手续，常常要一个部门一个部门地“闯”，硬着头皮敲门，结果却总是找不到人。

　　“一个手续前后花了3个月的时间，业务被耽误了，损失也不知道找谁赔。”

　　如今，当初几个月时间才能办好的手续，几天就可以搞定了。

　　“压在心里的石头终于落了地。”小沈如释重负地说。

　　小沈的轻松和钱清镇投资审批服务中心的成立有直接关系。

　　2007年初，钱清镇建立了由镇党委负责人牵头的投资审批服务工作领导小组，抽调城建、规划、工业、商贸等部门的5名专职人员，着手组建绍兴县首个镇级投资审批服务中心。

　　关于此举的初衷，钱清镇党委书记、镇长谢兴长的解释是，想要企业发展，首先就要给企业发展提供服务平台。

　　按规定，服务中心的职能包括投资项目的核准、备案；政府性投资项目建议书、可行性研究报告、初步设计的审批；工业性项目的核准、备案；外商投资企业合同章程的审批、批准证书的颁发；落实有关规划、建设、土地等并联审批事项的受理、抄告、催办、汇总和指导协调，承办部门负责所涉及项目的审批(上报)和反馈以及各项收费服务等等。

　　对于权限范围内的事，中心可以直接办理，非授权职能范围内的事，则统一受理，负责代办，提供“一条龙”服务。这样一来，企业足不出镇就能办成事，效率大为提高。

　　继钱清之后，杨汛桥、平水等乡镇投资审批服务中心相继挂牌成立，对这几个被纳入绍兴县首批新型城镇扩权名单的乡镇，县委、县政府给予了充分放权。

　　在此之前，绍兴县在推进乡镇改革方面已进行了一系列探索。2005年9月，该县在3个试点镇尝试委托执法方式，把环保、劳动和社会保障、安监、林业等执法部门的检查、监督权及部分审批、处罚权委托给专门成立的镇综合执法所，其中涉及审批及处罚的事项，盖章权在县主管职能部门。

　　而真正以政府明文形式指导扩权的，是2006年12月7日绍兴县委办出台的一份《关于加快钱清等五镇建设发展工作的意见》。《意见》里，“扩大职权”一项作为城镇建设保障措施的第二条单独列出。

　　其中，新型城镇扩权的主要内容还包括：授予钱清等新型城镇开发区管理职能。这意味着钱清、杨汛桥等镇除了享有更多的财政自主权外，还将享有像开发区一样的行政事权。

　　值得注意的是，扩权改革虽然同源相生，提法上却有所不同。

　　这一次，绍兴县选择的扩权主体是“新型城镇”。

　　“这个概念是相对于中心城镇来说的。新型城镇建设的大背景是资源制约，这决定了它必须从提升内涵入手，走出要素瓶颈制约的困境，最主要的是不再纯粹以城镇为中心，而要从城乡一体的高度来统筹规划和建设。”绍兴县农村工作办公室主任助理金锦国说，“之所以选择这些镇，是因为这些镇更有条件发展城镇商贸三产。”

　　在绍兴县农办，摆放在记者面前的一份委托授权协议上写着：绍兴县建管局将在辖区内的管理职权委托钱清镇直接行使，发改、经贸、建设、外经贸、商贸三产局五部门将在辖区内的管理职权委托钱清、杨汛桥、平水等五镇直接行使。

　　“这样一来，镇里很多事情都可以自己拍板了。”绍兴县新型城镇建设办公室李佳定说。

　　考虑到部分下放行政权力的便利行使，县里特别给5个镇统一刻制管理专用章。“授权范围内的事情只要镇里敲了章，县主管局‘见章盖章’，履行上报手续。”李佳定告诉记者。

　　对此，钱清镇工业集聚区管委会副主任金秀芳则表示：“环节减少了，镇里也感觉更为实际。”她的体会是，扩权之后，许多工作总体上比过去更切合当地情况了。

　　然而，真正享受到扩权好处的还是企业，长期和企业打交道的金秀芳说，减少审批环节和审批时间缩短，企业生产经营不受影响，其得到的好处不言而喻，“完全可以用金钱和效益来计算”。

　　如今，发改、经贸、建设、建管、外经贸、商贸等局的镇级授权部门都集中在各镇的投资审批服务中心，人员则从镇里抽调兼任。

　　5月26日，绍兴县建管局专程来到福全镇进行相关业务知识培训。

　　“城建方面的培训有一个来小时。”福全镇城建系统的一名工作人员说，由于时间短，培训只能对一些重点问题进行了说明。

　　“现在工作涉及到施工图审查、企业房产转让等等各方面，工作量大了，责任也大了，我们不能出差错。”因此，他希望培训时间可以更长一些，尽量学些东西。

　　作为授权部门，县里也同样意识到了责任的重大。所不同的是，县里的这种责任更多地体现在了权力的监管上。

　　“由县纪委牵头，会同农办、法制办、审计、财政及委托授权部门，每半年一次进行综合督查和有关事项检查，情况及时向县委、县政府书面报告。另外，镇里办了哪些委托授权事项，每个月要报相关职能部门备案。”李佳定说。

　　然而，正如任何一种创新与变革都会带来问题，绍兴县的新型城镇扩权同样面临着资源制约、机构运作转变、近距离执法难等境况。

　　对他们来说，省政府13号文件的出台是一个新的契机。

　　财权“下沉”

　　13号文件明确将赋予中心镇部分县级经济社会管理权限，涉及财政、规费、资金扶持、土地、社会管理、户籍等十个方面，其中最引人瞩目的莫过于中心镇建设资金财政扶持政策有了新突破。

　　根据《意见》，将进一步完善中心镇财政体制；在中心镇范围内收取的规费和土地出让金，除规定上缴中央部分外，地方留成部分向中心镇倾斜；各级有关部门要整合各类专项资金，合力支持培育中心镇。

　　目前，按照浙江省四级乡镇财政体制计算，中央抽走地方税收的50%，省里拿走25%，剩下的再由县镇两级对半分。在省里不动的情况下，财政收入分配份额的改变就只发生在县和镇之间，而这两级之间的调配显然是有限的。

　　但总的看来，在提高规费和土地出让金的留成比例、加大建设投入等政策协调作用下，“中心镇的可用资金将会有所提高。”有专家指出。

　　从扩权意图看，这一指向也很清晰。《意见》中明确规定了返还镇里的各项税金要专项用于基础设施、公共服务设施建设和耕地开发等。

　　“大到道路、水利等基础设施、公共服务要投入，小到路灯、垃圾箱等生产生活实施也要投入，新农村建设最缺的东西就是钱。”曹益春说。

　　虽然还没有见到省里发布的这份《意见》，曹益春坦言，“至少意味着我们有了吃更多‘蛋糕’的机会。”并且可以预见的是，镇一级可支配资金增多后，武康的建设资金压力将得到有效缓解。

　　与武康抱着一样期待的，还有同批列入培育名单的新市镇。

　　2006年，该镇实现工业总产值101.4亿，是德清县率先实现工业总产值超百亿的经济重镇之一。同年，该镇的财政总收入为2.23亿，可支配财政收入却远低于这个数字。

　　对财权“下放”的期望，新市镇党委委员姚文忠用了“非常”、“极其”等这样几个“不同寻常”的字眼。

　　“现在我们搞城乡一体化建设，农村垃圾分装筒只设置到行政村这一级，如果有足够的资金支持，就可以做到‘延伸到组’了。”姚文忠说。

　　事实上，早在1999年新市镇就被列入全国小城镇综合改革试点镇，并制定了综合改革的实施细则。遗憾的是，那一次的变革客观上促进了新市作为中心镇的建设力度，但由于诸多因素的影响，试点效应远远没有充分放大。“也许省里的举措会更加切合我们的实际。”姚文忠表示。

　　事权“再分配”

　　在众人期望重切财政“蛋糕”的同时，远在绍兴的钱清镇却有自己的考虑。

　　这个人均GDP已超一万美元的全国百强镇，由于毗邻杭州所带来的种种区域优势及轻纺产业的集聚优势，镇里的财政状况相对比较优越。

　　“我们感觉到的压力，主要还是来自土地。”金秀芳说，“不管从钱清还是绍兴县来看，当前的土地可用总量都很有限。”

　　项目建设需要土地、集镇发展需要土地、拆迁安置同样需要土地……在土地要素制约的严峻形势下，大多数乡镇只能转变招商方式，从“招商引资”向“选商选资”转变，进行“零土地”招商。

　　《意见》指出，各地应从省里切块下达的用地指标中，安排一定数量，专项用于中心镇发展，并下达给中心镇；对符合条件的项目，省里优先核定土地周转指标给予支持。

　　“这一举措将直接导致用地指标的增加。”有关人士认为。

　　值得关注的是，在《意见》出台之前武康、新市、钱清等镇都已着手进行异地置换，鼓励山区农民迁移到中心镇，并集中地块修建公寓对农民进行安置。武康镇还对置换出来的部分宅基地进行了整理、复垦。

　　“农民自建房需要适当控制，”金秀芳表示，“宅基地也可以试行市场化运作。”

　　酝酿宅基地市场化的背后，是目前钱清镇农业占三产比例不到1%的现状。

　　管委会办公室的桌上，摆放着一份镇党委书记谢兴长的讲话稿，打造“工贸品质新城”几个字被划上了粗重的红线。金秀芳承认，按照讲话里所说的，这个“提质转型”的过程才刚刚起头，要做的事情太多，但最为关键的，还是要“以人为本”。

　　这与绍兴县新型城镇建设的理念恰好不谋而合。

　　“人口集聚是城镇化的重要标志，但目前不少乡镇人口集聚的速度很慢。”此前的采访中，绍兴县新型城镇建设办公室李佳定说。

　　一个典型的例子来自杨汛桥。随着2001年后出现了7家企业上市的井喷效应，股市流传“杨汛桥板块”的说法，这个位于绍兴县西北部的城镇也因此一跃成名。然而，与其超常工业发展不相协调的，是其城镇配套设施建设的严重滞后—由于镇里既没有核心商业区、中心文化区，也没有核心居住区，对于吃饭、娱乐等日常消遣，当地人也宁可舍近求远，选择到周边的萧山乃至更远的杭州市区。

　　“配套设施跟不上，人口不集中，城镇化建设就很难有所突破。”李佳定说。

　　同样的烦恼也困扰着武康。所不同的是，后者的问题更多地体现在本就很小的人口基数上。

　　这一点，记者有着最直观的感受：即使在镇中心的永安街上，车辆、行人也依然寥寥，其人流集中度远远不及几十公里外的新市镇。

　　对此，省政府13号文件也制定了相应的目标，即通过政府推动、政策扶持，努力把中心镇培育建设成为产业的集聚区、人口的集中区。

　　《意见》中这样规定：今后凡在中心镇有合法固定住所、稳定职业或生活来源的人员及其共住生活的直系亲属，都可以根据本人意愿办理城镇常住户口，在教育、就业、兵役、社会保障等方面享受与当地城镇居民同等待遇，并承担相应义务；在转为城镇居民之日起5年内,可继续享受农村居民生育政策。

　　嘉兴学院管理学院副院长程利仲认为，该举措能够促进当地经济发展，同时也实现人才、人口的聚集，达到经济、社会效益双赢。“会有更多人享受城镇建设成果，尤其是可以吸引大量的外来人员。”

　　记者留意到，《意见》还进一步强化了中心镇政府的“城市管理”职能，如细化了其在农村科技、信息、就业和社会保障、义务教育、公共医疗卫生等方面的服务，这也恰巧顺应了城市化政府职能的转变趋势。

　　改革纵深

　　值得关注的是，这次中心镇培育意见和浙江省其他旨在推进新农村建设的政策是“同源相生”的：如浙江今年出台的《关于2007年社会主义新农村建设的若干意见》、浙江省人民政府关于全面推进城乡统筹就业、解决农民工问题、加强城乡规划等意见等等。

　　有关人士指出，这些政策都可以归结为一点，就是要促进农业增效、农民增收、农村和谐和城乡一体化发展，让农民得到更多的实惠。

　　从这点上看，扩权乡镇的面仍要继续扩大。而《意见》也表明，中心镇培育试点数量将从141个扩大到200个，并将“分期分批地进行培育”。

　　从扩权内容上看，有关人士表示在目前的行政区划框架下，继续的空间不大，但在现有基础上可以进一步探索，比如关于中心镇行政执法监管改革的尝试。

　　然而，这个过程存在的问题也不少。

　　就目前来看，现行法律法规明确赋予乡镇政府法定行政执法职责很小，执法领域范围很窄。县级行政机关虽然拥有较多的行政执法职权，但由于执法人员力量不足，严重存在着“看得见的管不了，管得了的看不见”的现状。因此，对乡镇委托执法领域、范围和权限进行合理界定是改革能否取得成功的一项重要条件。

　　从绍兴县的实际操作层面上看，也遇到了一些问题。

　　比如近距离执法难。授权后城监执法、质量监督等原本属于县级部门的行政执法权下放到新型城镇，在权力扩大、增强的同时，也出现了因为乡镇平时和企业及个人接触较多、较近，人情相对偏重等因素而影响工作的情况。

　　又比如，授权后县级部门通过签订协议把部分权力委托给乡镇，根据权责一致原则，乡镇将面临着权力和执法的双重考验。

　　但对此，作为改革具体实施者的乡镇却表示乐观，“现在毕竟还处于一个磨合阶段，出现问题也是正常的，但结果一定会朝着好的方向发展。”

　　也许，乡镇扩权也应该在这样的基调下渐进。有时候，一次“试错”机会的获得，往往也是一次新突破的开始。 -