代表们探讨预算监督深层次问题

　　深层次的问题

　　2001年2月19日，《广东省预算审批监督条例》获通过。该条例对政府预算报告所列的“预算科目”，从原来仅列的“类级收支数目”扩延到具体运用的三百多个款级、五百多个项级财政资金。

　　在这次会议上，广东省政府一改过去那种提交的预算草案只有几页纸的状况，首次向省人大提交部门预算，但当年提交的只有省委办公厅、省政府办公厅等7个部门的预算。

　　2002年1月底至2月初，广东省政府向人大代表们提供了一份长达144页的省级部门预算试点单位预算表。细到政府部门购买一台电脑的型号、价格。提交的预算报告也扩展到27个部门。

　　一年后，省政府向人大代表提交了足有3厘米厚、重1公斤以上、605页的省级部门预算单位预算表，从省委办公厅到省红十字会，再到一些省直中专学校。所有报告都详细到每一个具体项目。尽管如此，不少代表还是认为，预算表虽然够细，但过于专业；列出的数额够多，但钱的用途等还不够明白。在这次会议上，省人大代表首次提交了“预算草案修正案”，对政府如何花钱提出了要求。

　　2004年，省人代会开会时，一本16开、3厘米厚、504页、包括115个省级部门的《2004年省级部门预算单位预算表》摆在了出席会议的代表面前。每个部门的预算草案都增加了一份文字说明，列明单位基本情况、人员设置、新一年工作任务收入预算说明、支出预算说明等。

　　但仍有代表认为，预算报告应向社会公开，还有代表提出，报告中的公共财政支出有些地方明显不合理，财政预算中更重要的专项基金的安排还没有纳入进来是个很大的缺陷。

　　从人大代表在预算监督中“点头”、“举手”到“知道开口向省里要钱”再到“质疑某笔资金的安排”；从“看不懂预算表、听不懂专业术语”到“学会看懂预算”再到“对预算编制方法提出建议”等等，这些 “实质性”的变化，都折射出广东政治文明建设的进步。

　　但代表们提出了更深层次的问题，目前，中国的人大代表虽然有权对政府预算投反对票，但还没有政府预算被人大否决的个案被公开报道。

　　政府有权制定预算，“但权力让渡给政府，人大要有‘收回权力’的机制，没有这样的机制，政府部门乱花钱的时候，我们就很难进行有效监督。”

　　“有效监督”，深圳的改革正在进行。

　　深圳开了个窗口

　　在各级人大普遍没有预算修正权的情况下，人大只有两种选择：整体否决或整体通过预算草案。前者在中国不现实，而后者，又使人大的预算审批权无法真正落到实处。

　　全国人大常委会研究室原主任程湘清对南方周末记者说，1994年他曾参与起草预算法，但法律没有赋予人大预算修正权，“是一个遗憾”，这已成为人大监督预算工作的瓶颈。

　　但程注意到深圳等地在做一些新的尝试，“这是一个可喜现象”。

　　深圳市人大对政府预算的监督体制是这样的，市人大设有预算委员会，这个委员会由14个市人大代表组成，这是中国几十万人大代表中仅有的14个人。

　　他们来自法律界、会计界、金融界、工程界、研究机构，使命是监督政府花钱。

　　深圳市人大计划预算委员会办公室主任戴逸介绍，他所在的办公室有8个编制，除主任委员和副主任委员外，有4个经济学硕士，1个法律硕士。

　　“我们是14名委员的助手，这样的高学历强力配备，使监督具有专业保障。”

　　每年深圳市召开人代会时，14名委员先通过投票挑选2到4个政府部门，再邀请40名左右的代表和预算委员会委员，用一天时间对所选出的政府部门的预算进行专门审议。

　　14名委员中的郑学定透露，初步审查后，“我们觉得需要改进和调整的就提出来，初步审查意见具有法律性质，一些问题往往在提交代表大会审议之前就解决了。”

　　作为预算审查监督的自然延伸，2002年深圳市人大还推出“绩效审计”，增加了对专项资金的审计。人大不仅要管政府怎么分切财政蛋糕，还得管政府花钱效益。

　　作为引进专业力量的努力，深圳市人大和审计部门合作极密切，从法律上规定，每年要对国土资金的收支和使用情况进行审计，并且要把审计结果向人大常委会报告。

　　戴逸透露，深圳市人大曾一度希望把审计部门从政府中独立出来，纳入人大系统，但改革条件尚未成熟。

　　他说，除了审计的加强，再加上人大的专业性的监督保障，“腐败成本非常高，(预算)必须是‘阳光的’，你才能通过。”

　　“这些年，领导拍脑袋项目、政绩工程越来越少。”郑学定说，没有任何制度是完美的，但通过预算监督堵住了一些漏洞，增加了腐败成本。

　　更富有创制意义的是深圳市人代会既有对计划、预算报告的整体表决，又有对重要计划指标、支出款项、重点建设项目的重点审查和单项表决。深圳市人大曾单项否决了“五洲宾馆”扩建项目、市委组织部疗养院5号楼改造、经理培训中心三个项目。

　　深圳市人大代表杨昌剑对南方周末记者表示，整体表决加单项表决的预算监督方式是深圳的独创，“其他地方没有”。

　　戴逸并不认为预算监督多程序多会降低效率，影响“深圳速度”。“把关到位，就会减少很多弯路，建设起来更顺更快。”

　　“深圳只是开了个窗口，配套措施还没到位。”公共预算学者林慕华表示。徐迎宾也深有同感：我们只是把“预算门”推开了一个小缝，但门那边的景色吸引着我们，这扇门再也不会关上了。（来源：南方周末）